L’art. 50 TUE, che prevede il diritto di ogni Stato membro di recedere dall’Unione europea, era considerato come una norma la cui procedura non sarebbe mai stata applicata. Pertanto la dottrina non vi aveva dedicato troppa attenzione. La situazione è completamente cambiata dopo che gli elettori britannici hanno scelto di lasciare l’U­nione europea. Dovendo attivare per la prima volta la procedura di recesso, numerose e delicate questioni sono emerse che dovrebbero trovare una risposta prima che l’art. 50 sia ufficialmente utilizzato. Ciò spiega come mai molti contributi di dottrina sull’ar­gomento sono apparsi subito dopo l’esito del referendum. Tra le questioni lasciate aperte dall’art. 50, quelle maggiormente problematiche riguardano l’accordo di recesso. Non soltanto le fasi della procedura che dovrebbe condurre alla conclusione del­l’accordo sono mal definite per più aspetti. Anche la vera natura dell’accordo e il suo eventuale contenuto restano poco chiari. Con il presente scritto, l’A. si propone di contribuire al dibattito intorno a questi delicati punti.

SOMMARIO:

I. Introduzione. - II. La procedura per la conclusione dell’accordo di recesso. - III. La natura dell’accordo. - IV. Il contenuto dell’accordo. - V. Conclusioni. - NOTE

I. Introduzione.

Sembra che l’art. 50 sia stato immaginato dai suoi “padri” come una clausola che non sarebbe mai stata utilizzata [1]. La disposizione traduceva infatti in forma scritta un diritto che, per molti, esisteva già [2] ma che nessuno Stato, fino ad allora, aveva seriamente minacciato di voler invocare [3]. La scelta di inserire una norma esplicita sul diritto di recesso era vista, più che altro, come un gesto per rassicurare gli Stati membri che l’Unione non era una “fortezza” [4]. Questo messaggio era particolarmente importante per i nuovi Stati membri dell’Europa centrale e orientale, reduci, come erano, dalla non remota appartenenza al blocco sovietico, dal quale l’uscita era, di diritto o di fatto, impossibile [5]. In altre parole, il diritto di recesso era considerato un diritto puramente “virtuale”, che molto difficilmente sarebbe mai stato messo in pratica. Nondimeno, l’art. 50 era stato redatto in maniera abbastanza attenta [6]. È possibile che la procedura di recesso sia stata disegnata ispirandosi a quella che l’art. 49 TUE prevede per l’ammissione di un nuovo Stato. Se l’art. 49 è stato il modello, importanti varianti sono state introdotte nell’art. 50, tenendo conto che la nuova norma disciplina un’ipotesi (il recesso) che in realtà costituisce l’esatto contrario dell’ammissione [7]. L’attenzione della dottrina era rimasta comunque limitata ad alcuni profili della norma. Gli autori non avevano mancato di segnalare la “novità” del­l’art. 50 nonché il “peso” che il riconoscimento esplicito di un diritto di recesso esercitava sulla natura stessa dell’Unione in rapporto alla sovranità individuale degli Stati membri [8]. Per il resto, i contenuti dell’art. 50 erano oggetto di una breve descrizione e raramente ci si interrogava sulle difficoltà che l’improbabile applicazione di tale norma avrebbe potuto sollevare [9]. Il quadro ha cominciato a cambiare da quando, in occasione del rinnovo del Parlamento di Westminster, il Governo guidato da David Cameron aveva promesso agli elettori, in caso di vittoria, un referendum sulla permanenza o meno del Regno Unito nell’Unione europea. Avendo vinto le elezioni, il nuovo Governo Cameron si è trovato politicamente impegnato [continua ..]

II. La procedura per la conclusione dell’accordo di recesso.

La disciplina della negoziazione e della conclusione dell’accordo di recesso è contenuta nei par. da 2 a 4 dell’art. 50. Come si è detto, tale disciplina presenta un grado di elaborazione piuttosto elevato, maggiore di quello che si trova nell’art. 49, sulla procedura di ammissione di un nuovo Stato membro. Posto che tale disciplina è ben nota, ci si limiterà nel prosieguo a mettere in luce alcuni punti che sollevano delle difficoltà. Il primo di questi riguarda il dies a quo del termine di due anni per la conclusione dell’accordo di recesso. Sembra pacifico che tale momento non corrisponde a quello in cui lo Stato interessato, conformemente alle proprie disposizioni costituzionali, ha maturato la propria intenzione di recedere. Sembra altresì pacifico che la scelta del momento in cui effettuare la notifica al Consiglio europeo dell’intenzione di recedere rientra nella discrezionalità dello Stato recedente, D’altra parte i trattati istitutivi non prevedono strumenti giuridici per obbligare lo Stato che abbia giàdeciso di recedere a notificare, senza indugio, la propria intenzione. Resta nondimeno il problema di sapere se il solo fatto della notifica al Consiglio europeo sia capace di far decorrere il termine biennale o se ciò avvenga soltanto nel momento successivo in cui il Consiglio europeo ne prende formalmente atto [15]. Essendo il Consiglio europeo un’istituzione che non siede in permanenza, potrebbe sostenersi che la notifica si perfezioni e conseguentemente il termine biennale cominci a decorrere soltanto in occasione della prima riunione successiva alla data in cui l’intenzione di recedere è pervenuta al Consiglio europeo. Durante questa riunione verrà preso atto della notifica e verranno formulati gli “orientamenti” al quale l’Unione si atterrà per il negoziato dell’accordo di recesso. Seguendo questa seconda soluzione, il par. 2 si rivelerebbe come una norma molto meno precisa di quanto appare. Essa sarebbe caratterizzata da una notevole flessibilità circa l’effettiva durata massima della negoziazione dell’accordo di recesso. In realtà tanto lo Stato recedente, ritardando la notifica al Consiglio europeo, quanto il Consiglio europeo stesso, ritardando la preso d’atto della notifica, potrebbero spostare in avanti il momento a partire dal [continua ..]

III. La natura dell’accordo.

La natura giuridica dell’accordo di recesso [23] che l’Unione conclude con lo Stato recedente è quella di un semplice accordo internazionale ai sensi dell’art. 218 TFUE. Il par. 3 di tale articolo è infatti espressamente richia­mato dalla seconda frase del par. 2 dell’art. 50. D’altronde l’accordo è concluso dal Consiglio a maggioranza qualificata, previa approvazione del Parlamento europeo, modalità entrambe che sono ampiamente utilizzate dal­l’art. 218 (par. 6, comma 2, e par. 8, comma 1) [24]. In quanto semplice accordo internazionale, esso deve essere conforme ai trattati istitutivi e alle altre fonti di diritto primario, compresa la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione [25]. In altri termini, l’accordo non può modificare i trattati istitutivi o semplicemente adattarli alla nuova situazione che si viene a creare con il recesso [26]. L’accordo di recesso è pertanto molto differente dal trattato di adesione previsto dall’art. 49. Tale trattato è concluso con lo Stato aderente non dal­l’Unione ma dagli Stati membri. Inoltre il trattato di adesione ha come oggetto non soltanto la definizione delle “condizioni per l’ammissione” ma anche gli «adattamenti dei trattati su cui è fondata l’Unione da essa determinati». Da questo punto di vista, l’art. 49 disciplina una sorta di procedura speciale di revisione rispetto alle procedure ordinaria e semplificata previste dall’art. 48. Che l’accordo di recesso non consenta di apportare gli adattamenti ai trattati istitutivi si spiega perché è l’Unione a concluderlo e non gli Stati membri, che sono i soli “signori dei trattati”. Tuttavia si tratta di una grave mancanza. Il recesso porterà con sé alcune modifiche inevitabili dei trattati istitutivi. Si tratta delle parti dei trattati che si riferiscono specificamente allo Stato recedente e da cui tali riferimenti andranno eliminati: i preamboli dei due trattati che riportano i titoli dei Capi di Stato a nome dei quali sono stati firmati; l’art. 52 TUE, che definisce il campo d’applicazione territoriale, elencando uno per uno gli Stati membri; l’art. 198 TFUE, sui paesi e territori d’oltre­mare, qualora lo Stato recedente figurasse tra gli Stati membri con cui tali [continua ..]

IV. Il contenuto dell’accordo.

L’ultimo punto che merita di essere affrontato è se l’accordo di recesso potrà o dovrà occuparsi anche di definire le “future relazioni con l’Unio­ne” dello Stato recedente [31]. Ad esempio, qualora l’Unione e lo Stato recedente si orientassero per concludere un accordo di associazione ai sensi del­l’art. 217 TFUE, potrebbe tale accordo costituire o almeno rientrare nell’ac­cordo di recesso? Già il testo del par. 2, prima parte, dell’art. 50 depone chiaramente in senso contrario. Vi si parla di “quadro” delle future relazioni, alludendo a re­lazioni non ancora pienamente definite, di cui, peraltro, occorrerebbe soltanto tenere conto. D’altronde, ammesso che lo Stato recedente e l’Unione fossero davvero in grado di raggiungere, nel corso del termine biennale, un’intesa su un accordo, ad esempio, di associazione o un qualsiasi altro accordo che possa essere immaginato, la procedura da seguire per la negoziazione e la conclusione potrebbe non essere compatibile con quella sui generis dell’art. 50. Ad esempio, se si optasse per un accordo di associazione, il Consiglio dovrebbe concluderlo all’unanimità (art. 218, par. 8). Inoltre va tenuto conto che, nella prassi, accordi di questa importanza e di questa ampiezza vengono conclusi come “accordi misti” [32]. Ciò implicherebbe la partecipazione degli Stati membri uti singuli e la ratifica da parte di ciascuno di essi. Se poi si volesse pensare all’adesione dello Stato recedente ad accordi multilaterali complessi, quale l’Accordo sullo Spazio economico europeo [33], occorrerebbe anche la partecipazione degli Stati terzi che sono parti di tali accordi [34]. In conclusione, l’accordo di recesso non è concepito come uno strumento attraverso cui si possano definire, una volta per tutte, le “future relazioni” tra lo Stato recedente e l’Unione. A questo fine sarà necessario un apposito e distinto accordo [35], la cui entrata in vigore difficilmente potrà essere la stessa dell’accordo di recesso [36]. Nondimeno i due accordi dovrebbero essere collegati tra di loro. In particolare, le modalità dell’accordo di recesso, in particolare le misure transitorie di cui si è detto, dovrebbero essere immaginate tenendo conto [continua ..]

V. Conclusioni.

Dalle considerazioni svolte fin qui, si ricava che l’articolata disciplina prevista dall’art. 50 per la negoziazione e la conclusione dell’accordo di recesso lascia aperti alcuni punti che solo l’applicazione pratica potrà risolvere. Si è altresì visto che l’accordo di recesso, per quanto centrale nell’econo­mia dell’art. 50, non è strumento sufficiente per risolvere tutte le delicate questioni che si aprono con l’esercizio del diritto previsto dalla norma. L’accordo di recesso dovrebbe essere accompagnato da un trattato di revisione ai sensi dell’art. 48, per rimuovere o modificare le parti dei trattati istitutivi che si riferiscono specificamente allo Stato recedente. Inoltre l’accordo dovrebbe essere seguito da un accordo con lo Stato interessato che conferisca ai rapporti con l’Unione un assetto definitivo. Tale secondo accordo probabilmente dovrà essere concluso sotto forma di accordo misto con la partecipazione degli Stati membri o, se si tratterà di accordo multilaterale, anche degli Stati terzi che siano parti contraenti dell’accordo in questione.

NOTE