L'autore analizza il problema che, a seguito dell’utilizzazione da parte della Russia delle proprie risorse energetiche come arma politica, la Commissione si è posta di promuovere per l’approvvigionamento di risorse energetiche un meccanismo – SURE – analogo a quello istituito dall’Unione per assistere gli Stati membri maggiormente colpiti dalla disoccupazione a seguito della pandemia. Una tale possibilità è esclusa in ragione del modo semplice in cui sul piano interno è stato possibile istituire quest'ultimo meccanismo, rilevando che per quanto riguarda il settore dell’energia s’impone l’esigenza di tener conto delle tradizioni di ciascuno Stato membro di avere rapporti di cooperazione con Stati terzi e di comunitarizzare ed integrare questi rapporti mediante nuove intese internazionali. Funzionale a ciò, senza andare contro l'attaccamento di ciascuno degli Stati membri alla propria sovranità energetica nazionale, il Regolamento 2022/2576 prevede l'istituzione a) di un coordinamento della domanda e dell'acquisto in comune di risorse energetiche sul piano internazionale e b) di un prestatore del servizio che ne organizza l'aggregazione, reperisce da fornitori esterni all'Unione le offerte atte a soddisfare la domanda aggregata ed assegna i diritti di accesso ad esse agli operatori di ciascuno Stato membro, in corrispondenza con quanto da essi precedentemente richiesto. L’analisi è completata evidenziando che, purtroppo, nella fase finale dell’adozione del Regolamento 2022/2576, il Consiglio, seguendo gli Stati membri, ha previsto che le imprese di gas, ancorché abbiano prima partecipato positivamente all'aggregazione della domanda, possano decidere di non acquistare i quantitativi prima richiesti.

Parole chiave: SURE – Disoccupazione - Approvvigionamento energetico - Sentenza OPAL- Regolamento 2022/2576.

SOMMARIO:

I. L’idea d’istituire un nuovo SURE per assicurare l’approvvigionamento del gas nel mercato energetico europeo ed il Regolamento (UE) 2022/2576 del Consiglio - II. La configurazione di un SURE come strumento di solidarietà relativo alla disoccupazione ed il modo semplice in cui è stato istituito - III. Segue: l’impossibilità d’istituire in modo simile un meccanismo SURE nel mercato energetico internazionale e la precisazione dell’equilibrio tra i paragrafi 1 e 2 dell’art. 194 TFUE risultante dagli atti dell’Unione e degli Stati membri concernenti la materia - IV. Segue: l’applicazione che è stata fatta dell’art. 122 TFUE - V. Segue: la non enfatizzazione, se non il contenimento, dei poteri dell’Unione di cui sopra e l’in­cidenza che si pretende la pronuncia OPAL della Corte di giustizia abbia avuto sull’adozione della Proposta di Regolamento 2022/549 - VI. Il Regolamento 2022/2576 e la previsione del suo paragrafo 4 dell’art. 10 come segno di un non accrescimento dei poteri dell’Unione in materia - NOTE

I. L’idea d’istituire un nuovo SURE per assicurare l’approvvigionamento del gas nel mercato energetico europeo ed il Regolamento (UE) 2022/2576 del Consiglio

Il clima di fiducia che l’istituzione del Next Generation EU ha determinato e la prospettiva di un espandersi della solidarietà dell’Unione e degli Stati membri in relazione a quelli tra di essi che si trovino in difficoltà non hanno mancato di essere invocati in relazione a crisi diverse da quella determinata dalla pandemia da COVID-19. Al riguardo i commissari Paolo Gentiloni (commissario UE per l’Economia) e Thierry Breton (commissario UE per il mercato interno), sul modello del SURE, istituito per far fronte all’intensificarsi della disoccupazione seguita alla pandemia da Covid-19, hanno suggerito di attivare un meccanismo comune finanziato da risorse da acquisirsi sul mercato finanziario per conto dell’Unione, atto ad evitare impennate dei prezzi del gas ed a garantire la sicurezza dell’approvvigiona­mento mediante il relativo acquisto in comune. Ciò in ragione del fatto che la gestione da parte della Russia delle sue risorse energetiche quale “arma politica” ha reso urgente un adeguamento della politica comunitaria in materia [1].

II. La configurazione di un SURE come strumento di solidarietà relativo alla disoccupazione ed il modo semplice in cui è stato istituito

A sostegno del suggerimento avanzato dai commissari Paolo Gentiloni e Thierry Breton si è rilevato che, anche se il Regolamento Next Generation EU ha costituito senza dubbio uno strumento di solidarietà prevedente sussidi accanto a prestiti a favore di uno Stato membro in difficoltà, ha potuto concretare uno strumento di solidarietà pure il regolamento SURE relativo alla disoccupazione, senza prevedere rilevanti sussidi. Se ne è, di conseguenza, potuto desumere che una solidarietà dell’Unione nei confronti di Stati membri ed una solidarietà tra questi può essere realizzata, senza prevedere sussidi, anche in relazione a rischi energetici. Per l’istituzione del SURE relativo alla disoccupazione è, però, stata sufficiente l’autorizzazione da parte di una decisione di esecuzione del Consiglio attribuente alla Commissione il potere di contrarre prestiti per conto dell’Unione sui mercati dei capitali, o presso istituzioni finanziarie, per un importo massimo di 100 miliardi di euro. È stato previsto che sulla base di ciò a) uno Stato membro può richiedere l’assistenza finanziaria dell’Unione al darsi di puntuali condizioni precisate in un accordo di prestito tra lo Stato membro beneficiario e la Commissione e b) l’assistenza richiesta sia resa disponibile con un’ulteriore decisione di esecuzione del Consiglio alla semplice condizione che la quota di prestiti concessa ai tre Stati membri rappresentante la quota più grande di prestiti accordati non superi il 60% di detti 100 miliardi ed in un dato anno non superi il relativo 10%.

III. Segue: l’impossibilità d’istituire in modo simile un meccanismo SURE nel mercato energetico internazionale e la precisazione dell’equilibrio tra i paragrafi 1 e 2 dell’art. 194 TFUE risultante dagli atti dell’Unione e degli Stati membri concernenti la materia

Un’assistenza a degli Stati membri al darsi di una crisi energetica non poteva, però, essere istituita in modo altrettanto semplice. Gli Stati membri, infatti, hanno storicamente provveduto a darsi politiche nazionali largamente differenti e, soprattutto, legate alla conclusione di accordi con Stati terzi, la cui gestione è insuscettibile di essere ricondotta ad unità. Conseguenza ne è stata che la solidarietà dell’Unione nei confronti di uno Stato membro, trovantesi, in materia, in una situazione di difficoltà, doveva necessariamente incidere su relazioni a cui sono parte Stati terzi di cui gli Stati membri siano partners. Il coinvolgimento di questi Stati terzi era possibile solo attraverso un loro non facile contatto con un qualche meccanismo dell’Unione ed un adeguato funzionamento di questo. La Corte di giustizia, con la sentenza OPAL del 15 luglio 2021 [2], ha affermato il dovere di ciascuno degli Stati membri di tener conto, in uno spirito di solidarietà, degli interessi energetici degli altri Stati membri oltre a quelli dell’Unione considerati nel loro insieme. Quel dovere in che senso si deve ritenere operi in materia? L’attiva solidarietà che la Corte di giustizia ha ritenuto debba essere esercitata, doveva ritenersi realizzabile attraverso un coordinamento o richiedeva, invece, l’esercizio di un potere dell’Unione andante aldilà di esso da parte di un meccanismo dell’Unione? Non vi era dubbio che le modalità a cui la Commissione e gli Stati membri erano tenuti al riguardo erano più complesse rispetto a quanto esse lo sono state in relazione al SURE istituito per attenuare i rischi di disoccupazione seguiti all’epidemia di COVID-19. Una risposta a detto interrogativo nel secondo senso si imponeva per il fatto che la direttiva 2009/73/CE [3] disciplina la politica energetica in via generale e non con riferimento al suo svolgimento all’interno dell’Unione [4]. Il grado, però, in cui questa poteva, di fatto, andare oltre a detto coordinamento dipendeva necessariamente dall’equili­brio destinato a realizzarsi, anche con il contributo delle autorità degli Stati membri, tra l’esercizio delle competenze in materia dell’Unione previsto dal primo comma del secondo paragrafo dell’art. 194 TFUE (secondo cui “il Parlamento europeo e il Consiglio, [continua ..]

IV. Segue: l’applicazione che è stata fatta dell’art. 122 TFUE

Sulla base dell’art. 122 TFUE l’Unione ha, ad esempio, adottato il Regolamento 2022/1369 del 5 agosto 2022 [7], che costituisce uno specifico strumento a carattere emergenziale volto a coordinare le misure nazionali prevedenti l’attivazione di un meccanismo di allerta sovranazionale. Questo regolamento stabilisce che gli Stati membri riducano su base volontaria la propria domanda di gas nel periodo tra il 1° agosto 2022 ed il 31 marzo 2023, attraverso misure a propria scelta. Il target di riduzione è stato fissato al 15% rispetto al consumo medio per lo stesso periodo di riferimento degli ultimi 5 anni, pur prevedendo una serie di deroghe che tengono conto della specifica situazione a livello statale. È prevista, altresì, l’attivazione di un meccanismo emergenziale d’allerta nei casi in cui si verifichi una grave carenza di approvvigionamento di gas o una domanda di gas eccezionalmente elevata, cui non sia possibile far fronte attraverso misure di riduzione volontaria. Si rileva, però, che la possibilità di proporre l’attivazione del meccanismo di allarme motu proprio è subordinata alla consultazione dei “gruppi di esperti” e del Gruppo di Coordinamento del Gas (GCG) istituiti con il Regolamento 2017/1938, i quali sono composti da rappresentanti delle autorità nazionali competenti in materia di energia. E, per altro verso, il potere di controllo sull’efficacia delle misure statali di riduzione dei consumi di gas appare privo di effettivi strumenti che possano incidere sugli Stati che siano restii ad attuare le dovute misure sul piano interno. Se ne deduce che il “diritto emergenziale” dell’Unione europea, piuttosto che rafforzare il ruolo di questa in termini di tempestività ed efficienza delle azioni da intraprendere, tende a spostare il baricentro decisionale verso la preservazione dei singoli interessi statuali [8]. Sempre sulla base dell’art. 122 TFUE si considerano, inoltre, anche altri atti dell’Unione che hanno lasciato rilevanti poteri agli Stati membri trascurando l’importanza che, per quanto riguarda il perseguimento degli obiettivi del primo comma del secondo paragrafo dell’art. 194, possa avere un contenimento di quei poteri. Lo si fa evidenziando che l’adozione di quegli atti implica il consenso, in seno al Consiglio, degli Stati membri e che questi non mancano mai di [continua ..]

V. Segue: la non enfatizzazione, se non il contenimento, dei poteri dell’Unione di cui sopra e l’in­cidenza che si pretende la pronuncia OPAL della Corte di giustizia abbia avuto sull’adozione della Proposta di Regolamento 2022/549

Malgrado la non enfatizzazione, se non il contenimento, dei poteri del­l’Unione che ha caratterizzato il seguito degli atti suoi e degli Stati membri adottati in materia, si è rilevata l’incidenza intervenuta al riguardo della pronuncia OPAL della Corte di giustizia, a cui si sostiene si debba prestare particolare attenzione anche per il fatto che ad essa è fatto riferimento pure in successivi atti dell’Unione. A questo proposito si richiama la proposta di Regolamento che a) la Commissione europea(in ossequio al principio enunciato da detta pronuncia e dando seguito al suggerimento dei commissari Paolo Gentiloni e Thierry Breton di cui si è detto all’inizio) ha presentato il 18 ottobre 2022, b) promuove la solidarietà mediante un migliore coordinamento degli acquisti di gas, scambi transfrontalieri di gas e parametri di riferimento affidabili per i prezzi [9], c) è stata seguita dal Regolamento del Consiglio del 19 dicembre 2022 [10]. La si ritiene idonea a superare l’approccio frammentato nell’attuazione delle misure emergenziali ed a conferire a questa un ruolo verticale [11] nel senso di attribuire all’Unione un potere di approvvigionamento energetico non dipendente dallo specifico consenso di ciascuno degli Stati membri. La Proposta di Regolamento 2022/549, che prevede uno strumento europeo “che promuove la solidarietà mediante un migliore coordinamento degli acquisti di gas, parametri di riferimento affidabili per i prezzi e scambi transfrontalieri di gas”, si differenzia dal Regolamento 2020/672. Secondo quest’ultimo, infatti, uno Stato membro può richiedere assistenza finanziaria dell’Unione. La Proposta di Regolamento 2022/549, per adattarsi all’atteg­giamento preso in materia dalla Russia ed al collocarsi del mercato energetico europeo nel più ampio mercato internazionale in cui esso necessariamente ora si inserisce, fa invece ricorso all’idea d’istituire un sistema di aggregazione della domanda e di acquisto in comune del gas da parte delle imprese stabilite nell’Unione. E lo fa preoccupandosi particolarmente di evitare che esso confligga con le competenze che il Trattato di Lisbona stabilisce residuino a favore degli Stati membri. È in ragione di ciò che la proposta di adozione di questo Regolamento si limita a prevedere che, con riferimento ad uno Stato membro [continua ..]

VI. Il Regolamento 2022/2576 e la previsione del suo paragrafo 4 dell’art. 10 come segno di un non accrescimento dei poteri dell’Unione in materia

Il carattere puramente migliorativo dello sforzo dell’Unione previsto in materia dalla Proposta in questione rispetto alla situazione precedente non toglie che il coordinamento tra tutti gli attori operanti nel settore, se correttamente realizzato secondo le linee sopra indicate, potrà costituire un utile sviluppo possibile a fronte della grave crisi aperta dall’intervento della Russia in Ucraina e dal largo venir meno delle forniture suscettibili di provenire dal territorio russo. Non c’è dubbio che la sostituzione di un’aggregazione della domanda e dell’acquisto in comune da parte degli Stati membri e delle imprese in essi attive all’operare disaggregato di nuove forme di rifornimento energetico e di acquisto, per quanto complessa, potrà essere una via da seguire per evitare un’elevazione eccessiva dei prezzi. Al riguardo, un recente studio (che precisa di essere aggiornato agli sviluppi intervenuti entro novembre 2022 e di avere potuto tener conto solo della proposta che la Commissione aveva fatto del Regolamento 2022/549) ha sostenuto che il “diritto” di uno Stato di decidere sulla struttura generale del proprio approvvigionamento energetico, e quindi anche sull’acquisto di quote ad esso assegnate dal prestatore di servizi, non può essere inteso in termini assoluti (risultando di per sé anacronistico), ma alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia che definisce la solidarietà energetica quale principio generale e criterio di bilanciamento di interessi. Lo ha fatto, però, precisando che sarà decisivo (“bisognerà”) verificare entro quali limiti la Proposta della Commissione, e quindi anche l’assegnazione a ciascuno Stato membro di diritti d’accesso, sarà tradotta in termini vincolanti (vincolandolo ad esercitarli acquistando le quote assegnategli), nel testo finale del regolamento [14]. Ha, evidentemente, ritenuta opportuna una tale verifica dato che una dichiarazione da parte di un soggetto della propria disponibilità ad aggregarsi per ottenere una fornitura e l’ottenimento da parte sua di una comunicazione di un’assegnazione di questa poteva ragionevolmente intendersi avesse determinato un suo obbligo di acquistare quanto richiesto. Il regolamento definitivo, adottato il 22 dicembre 2022, si è espresso, però, in senso nettamente contrario. Ha [continua ..]

NOTE