Il presente contributo indaga la portata della finalità di tutela ambientale nell’ambito della politica degli aiuti di Stato dell’Unione europea. L’occasione è data dall’obiettivo della neutralità climatica posto dal Green Deal europeo, nonché dalla prossima revisione delle misure dell’Unione sulla compatibilità degli aiuti di Stato. A tal fine, il contributo elabora la nozione di aiuto di Stato alla luce delle peculiarità delle misure di sostegno pubblico finalizzate alla tutela ambientale. Quindi, esamina i principi, i criteri e gli effetti delle linee guida della Commissione e dei regolamenti sulla compatibilità relativa alla finalità ambientale. Conclusivamente, esprime alcune considerazioni sull’incentivazione della promozione e dello sviluppo della tutela ambientale per il tramite degli aiuti di Stato nella prospettiva del prossimo riesame del diritto derivato.

SOMMARIO:

I. La prospettiva storica: la progressiva valutazione di obiettivi di tutela ambientale nella disciplina degli aiuti di Stato dell’Unione europea - II. Il ruolo della politica ambientale nella qualificazione della misura come aiuto di Stato: le risorse statali - III. (Segue) La selettività - IV. (Segue) Il pregiudizio alla concorrenza e agli scambi fra Stati membri - V. L’irrilevanza della finalità ambientale ai fini della qualificazione della misura come aiuto di Stato - VI. La compatibilità degli aiuti di Stato ai sensi del Trattato - VII. La protezione ambientale nelle linee guida della Commissione: principi cardine ed effetti - VIII. La tutela dell’ambiente nel regolamento generale di esenzione per categoria e il complesso rapporto con le altre fonti - IX. Il rafforzamento degli obiettivi ambientali nel Green Deal europeo - X. Osservazioni conclusive - NOTE

I. La prospettiva storica: la progressiva valutazione di obiettivi di tutela ambientale nella disciplina degli aiuti di Stato dell’Unione europea

La disciplina degli aiuti di Stato stabilita nel diritto primario del­l’Unione europea è rimasta sostanzialmente invariata dalla formulazione originaria dei Trattati istitutivi agli attuali artt. 107-109 TFUE. Il suo sviluppo è determinato da altre fonti: la prassi della Commissione nella sua attività decisionale sulla compatibilità delle misure statali e nell’adozione di specifiche comunicazioni; la giurisprudenza della Corte di giustizia formatasi a seguito sia di rinvii pregiudiziali, sia di ricorsi per annullamento delle decisioni della Commissione; la disciplina regolamentare. In questo quadro, la nozione di aiuto è rimasta immutata, sebbene gradualmente precisata dalla giurisprudenza e dalla prassi, e formalmente invariati i motivi e gli obiettivi che possono comportare una valutazione di compatibilità della misura, sebbene progressivamente specificati nel diritto secondario. Pertanto, il pilastro della disciplina sostanziale degli aiuti di Stato è costituito dall’art. 107, TFUE, il cui par. 1 enuncia le sue quattro caratteristiche. In primo luogo, il finanziamento deve avere origine pubblica, ovvero deve essere erogato dallo Stato, inteso in tutte le sue articolazioni [1], oppure da soggetti formalmente privati, istituti, designati o delegati dallo Stato per la gestione di risorse pubbliche, in quanto provenienti da imposizioni fiscali, o tasse parafiscali [2], o che si trovino sotto il controllo pubblico, anche se materialmente detenute da un soggetto di natura privata [3]. Deve esistere almeno una fase in cui il finanziamento sia sotto controllo pubblico, affinché la misura costituisca un onere a carico dell’ente erogante [4]. In secondo luogo, il beneficio deve essere selettivo, ovvero favorire talune imprese o talune produzioni, restando escluse dalla nozione di aiuto solo quelle misure che abbiano di diritto e di fatto portata generale, indipendentemente dal settore di attività e dalla localizzazione geografica e regionale dei beneficiari. Rientrano quindi nella nozione di aiuto misure erogate a favore di un ampio numero di beneficiari, eventualmente anche non individuabili immediatamente come nei casi di regimi, e di vaste categorie di beneficiari [5]. Infine, la misura deve provocare un pregiudizio agli scambi fra Stati membri e alla concorrenza. Pur essendo tali due requisiti formulati separatamente nell’art. 107, [continua ..]

II. Il ruolo della politica ambientale nella qualificazione della misura come aiuto di Stato: le risorse statali

L’operazione preliminare all’esame delle intersezioni fra politiche ambientale ed economica è data dalla qualificazione della misura come aiuto di Stato. L’analisi degli elementi costitutivi della misura di aiuto è particolarmente interessante nell’ambito delle finalità ambientali, dal momento che la complessità delle misure e la sensibilità del tema hanno costituito l’oc­ca­sione per profonde analisi da parte della Corte di giustizia dell’Unione europea, cui sono seguite sentenze che sono divenute leading cases nella materia degli aiuti di Stato nella sua globalità. Nonostante l’elaborazione di complessi schemi di aiuto predisposti dallo Stato, il criterio dell’imputabilità della misura ai poteri pubblici non è soddisfatto da qualsiasi intervento statale. L’allocazione di risorse private tramite una disciplina nazionale oggettiva esclude l’origine pubblica del finanziamento. Già nella sentenza van Tiggele [27] la Corte di giustizia aveva precisato che la fissazione di prezzi minimi al dettaglio, allo scopo di favorire i distributori di un prodotto e a carico esclusivo dei consumatori, non può costituire un aiuto, dal momento che i vantaggi non sono concessi, né direttamente, né indirettamente, mediante risorse statali. Questa prima definizione è stata fondamentale nell’analisi di numerose misure nazionali finalizzate alla promozione dell’utilizzo di energia proveniente da fonti rinnovabili. Pertanto, lo schema tedesco di acquisto minimo di energia da determinati produttori analizzato dalla Corte di giustizia nella sentenza Preussenelektra [28] non coinvolge risorse statali, dal momento che sono trasferiti solamente fondi privati, sebbene secondo un determinato onere finanziario determinato dallo Stato – ma non a carico dello stesso. L’immediata individuazione di un vantaggio economico in capo a certe imprese non è sufficiente a qualificare la misura come aiuto di Stato. Questa decisione rimane però quasi un unicum. In altri schemi nazionali, volti allo stesso obiettivo, è invece individuato un trasferimento di risorse statali, o perché la società designata per la raccolta dei fondi non dispone di alcuna possibilità di utilizzare il gettito per finalità o con modalità diverse da quelle previste dalla [continua ..]

III. (Segue) La selettività

Il secondo elemento necessario dell’aiuto di Stato è determinato dalla selettività. I casi più noti che hanno analizzato questa condizione nell’ambito di una misura a finalità ambientale sono le sentenze CETM [36] e Adria Wien [37], nelle quali gli Stati interessati giustificavano l’individuazione di determinate categorie di beneficiari nel perseguimento di obiettivi di carattere ambientale. Queste eccezioni non sono recepite dalla Corte in queste fattispecie a causa di intrinseche contraddittorietà dei sistemi nazionali. Nella prima sentenza, il Tribunale afferma l’irrilevanza del motivo ambientale in un aiuto destinato al rinnovo del parco veicoli, dal momento che anche le categorie escluse dal vantaggio possono utilizzare veicoli industriali vetusti e quindi inquinanti. La seconda sentenza riprende questo ragionamento, affermando che non vi è un’oggettiva distinzione basata su considerazioni am­bien­tali fra imprese fornitrici di servizi o produttrici di beni materiali nel­l’uso del gas naturale e dell’energia elettrica, mentre solo le prime sono beneficiarie del rimborso delle imposte sull'energia applicate al gas naturale e all'energia elettrica. Infatti, in entrambi i casi il consumo di energia è dannoso per l’ambiente. A contrario, la finalità ambientale è idonea a distinguere il trattamento di categorie di imprese, qualora l’impatto ambientale delle loro attività sia oggettivamente diverso. Se la misura di aiuto si insinua in questa differenza, penalizzando i grandi inquinatori o avvantaggiando direttamente le imprese che inquinano meno, la distinzione in categorie deriva dal sistema normativo globalmente considerato, dalla natura, dall'economia o dalla struttura generale del sistema [38], e non è in grado di soddisfare il requisito della selettività. Questa posizione è accolta dalla giurisprudenza più recente della Corte di giustizia che introduce il principio «chi inquina paga» in una valutazione della condizione di selettività. La distinzione fra produttori di elettricità dall’energia nucleare e altre imprese che utilizzano tale energia ad altri scopi risulta giustificata ai fini di un’imposta sull’utilizzazione del combustibile nucleare posta a carico solo delle prime [39]. Infatti, il maggior introito fiscale [continua ..]

IV. (Segue) Il pregiudizio alla concorrenza e agli scambi fra Stati membri

Nella prassi e nella giurisprudenza non si riscontrano peculiarità determinate dalla natura ambientale dell’aiuto nell’individuazione di un pregiudizio alla concorrenza e agli scambi fra Stati membri [45]. Tuttavia, parte della dottrina ha rilevato una possibile particolarità nell’ambito fiscale [46]. Stante la competenza esclusiva statale in ambito tributario, l’imposizione fiscale a carattere ambientale rischia di creare essa stessa pregiudizio alla concorrenza e agli scambi fra Stati membri, alla luce delle loro diversità sia attuali sia potenziali. Esempi classici sono determinati dalle ecotasse, o dalle regolamentazioni sui certificati verdi: si tratta di imposizioni tributarie a carattere ambientale, dal momento che il motivo della loro percezione, o la destinazione dei loro introiti, serve obiettivi di riduzione dell’inquinamento. La discrezionalità degli Stati membri nell’introduzione di queste tipologie di imposte, e nella loro diversa regolamentazione è in grado di pregiudicare la concorrenza e gli scambi in quanto tale, dal momento che ciascuna impresa interessata trova imposizioni fiscali a carattere ambientale diversificate, nonostante lo stesso o analogo potenziale inquinante [47]. Eventuali sistemi di esenzione a favore di imprese meno inquinanti rischiano di amplificare questa distorsione, alla luce delle ulteriormente differenti discipline favorevoli possibili [48]. Pertanto, in taluni casi specifici, può essere utile una valutazione sul pregiudizio alla concorrenza e sugli scambi fra Stati membri nella prospettiva di una maggior competitività nel mercato, pregiudicata o disequilibrata a causa del diverso trattamento fiscale o tributario delle attività inquinanti. Strumenti di esenzione potrebbero quindi non solo favorire le imprese con minor potenziale inquinante, ma anche riequilibrare la concorrenza sul mercato. Questa doppia valutazione risulta inoltre utile quando sussistano distorsioni del mercato a causa di motivi oggettivi non superabili autonomamente da parte delle imprese interessate. L’ipotesi tipica nel settore ambientale è proprio la produzione di energia, nel quale i produttori da fonti rinnovabili sono in una posizione di svantaggio sul mercato alla luce degli oggettivamente superiori costi di produzione. Un trattamento fiscale favorevole, o l’ottenimento a titolo gratuito di certificazioni, [continua ..]

V. L’irrilevanza della finalità ambientale ai fini della qualificazione della misura come aiuto di Stato

La misura si qualifica come aiuto soddisfatte queste condizioni cumulative e, sulla base del Trattato, ogni altra valutazione rientrerebbe nel­l’esame della sua eventuale compatibilità ai sensi dell’art. 107, par. 2 o par. 3 TFUE. La finalità ambientale non può quindi incidere sulla qualificazione della misura [52], dal momento che costituisce il motivo dell’erogazione, mentre l’aiuto deve essere valutato solamente per i suoi effetti [53]. Tuttavia, già in questa fase la giurisprudenza della Corte di giustizia fa rientrare una valutazione di merito [54], che si accompagna all’esame della compatibilità: il rispetto del diritto dell’Unione europea complessivamente inteso. Pertanto, se la finalità ambientale, ampiamente condivisa dall’Unione europea stessa, non è motivo sufficiente per escludere la qualificazione della misura come aiuto, la violazione di altre norme del diritto dell’Unione europea pregiudica l’ammissibilità dell’aiuto nella sua interezza. In particolare, l’aiuto non deve violare le disposizioni del Trattato, tra cui le norme sulla libera circolazione [55], né i principi generali, quali quello di non discriminazione [56]. Lo stesso dovrebbe valere per le norme in materia ambientale, siano esse di diritto primario, come l’art. 11 o l’art. 194 TFUE [57], come disposizioni di diritto derivato [58]. Tuttavia, la Corte ha parzialmente limitato questo esame globale sul rispetto delle politiche dell’Unione. Affinché la portata ambientale sia esaminata, deve sussistere un collegamento fra le norme del diritto dell’Unione europea sul diritto dell’ambiente che si ritengano violate dall’erogazione dell’aiuto e gli obiettivi ecologici dell’aiuto [59]. Così, se l’aiuto erogato non ha finalità ambientale, ciò non significa che non possa essere dichiarato compatibile per altri motivi, dal momento che un aiuto dannoso per l’ambiente non pregiudica il buon funzionamento del mercato interno [60]. Sembra quindi essere creata una distinzione sulla base della finalità dell’aiuto che incide sulla sua possibile autorizzazione. L’aiuto con obiettivo ambientale viene valutato sulla base del buon funzionamento del mercato interno e della politica ambientale ed energetica [continua ..]

VI. La compatibilità degli aiuti di Stato ai sensi del Trattato

I motivi che hanno indotto all’erogazione di un aiuto valgono eventualmente in sede di valutazione della sua compatibilità [61], per la quale la nor­ma di riferimento rimane l’art. 107, parr. 2 e 3 TFUE [62]. Per questo profilo, la finalità ambientale in nulla si distingue rispetto agli altri motivi o ulteriori obiettivi che consentano di autorizzare l’erogazione dell’aiuto. Pertanto, l’utilità e la necessità dell’aiuto progettato devono essere attentamente vagliate dallo Stato membro interessato alla luce dell’adeguatezza della misura prevista e del principio di proporzionalità. Solo il controllo preventivo della Commissione sul fondamento dell’art. 108 TFUE e del regolamento 2015/1589 fornisce la certezza nell’erogabilità dell’aiuto. Poiché una almeno parziale opera di chiarimento della portata della finalità ambientale è iniziata in tempi ormai piuttosto remoti, gli Stati hanno preferito condurre i propri interventi negli ambiti e nei limiti già individuati dalla Commissione tramite regolamenti e comunicazioni, che consentono, in vario modo, una sicura compatibilità della misura progettata. Tuttavia, l’inapplicabilità di queste misure non esclude una valutazione sul fondamento dell’art. 107, parr. 2 e 3 [63], che del resto costituisce diritto primario ed è in ogni caso prevalente rispetto al diritto secondario o alla soft law. Nell’ambito della disciplina generale, è rilevante specialmente il par. 3, lett. b) e c) [64]. Nella prima ipotesi, la tutela ambientale può costituire un importante progetto di comune interesse europeo, purché l’aiuto previsto si inserisca in un’azione concordata fra più Stati membri al fine di far fronte a una minaccia comune, come l’inquinamento ambientale [65]. Nell’alveo della lett. c) rileva invece il favor verso talune attività, sempre che esso non pregiudichi gli scambi in modo contrario all’interesse comune. È quindi preclusa l’invocabilità di questa disposizione quando le attività economiche violino norme del diritto dell’Unione in materia ambientale [66], dal momento che l’erogazione di aiuti a imprese che svolgano attività particolarmente inquinanti si porrebbe in aperta contraddizione con il principio [continua ..]

VII. La protezione ambientale nelle linee guida della Commissione: principi cardine ed effetti

Il primo passo verso una lettura uniforme delle ipotesi di compatibilità alla luce delle finalità ambientali è costituito da una comunicazione della Commissione nel 1974 [70]. Poiché il principio «chi inquina paga», applicato letteralmente, impedirebbe l’erogazione di aiuti a imprese che svolgono attività inquinanti [71], la comunicazione inserì talune cautele per bilanciare le finalità ambientali con le politiche di sostegno degli Stati membri. Formalmente, essa aveva carattere provvisorio e degressivo, nel senso che nel tempo l’ammissibilità di aiuti di Stato sarebbe proporzionalmente decresciuta nell’intensità al progressivo adeguamento alle norme ambientali, al fine di rispettare il principio «chi inquina paga». La comunicazione si insinuò nelle ipotesi di compatibilità ai sensi del(l’allora) art. 93, par. 3, lett. b) TCEE, quale «importante progetto di comune interesse europeo». Essa fondò l’am­missibilità dell’erogazione di aiuti a casi di stretta necessità per consentire alle imprese di adeguarsi a standard ambientali [72]. La prospettata regressione dell’incidenza degli aiuti non fu realizzata sia per la crescente sensibilità ambientale, sia per lo sviluppo della conoscenza scientifica e tecnologica che richiese legislazioni ancora più stringenti. Pertanto, nel 1980 fu adottata una nuova comunicazione [73], ancora una volta per la durata di sei anni, che precisò le condizioni della comunicazione precedente e ampliò le possibilità di erogare aiuti con finalità di protezione ambientale. L’attribuzione di competenze in materia ambientale alla Comunità europea nel 1986 non costituì l’occasione per una integrazione delle esigenze ambientali nell’intervento pubblico nell’economia: la portata temporale della precedente comunicazione fu semplicemente prorogata per ulteriori sei anni [74]. A una significativa innovazione si assistette solo nel 1994 [75], dal momento che vennero aggiunte le due basi giuridiche dell’art. 93, par. 3 lett. a) e c) come motivi di compatibilità della misura di aiuto [76]. L’esperienza maturata dalla prassi della Commissione consentì di descrivere le tipologie di aiuti e le condizioni di compatibilità in [continua ..]

VIII. La tutela dell’ambiente nel regolamento generale di esenzione per categoria e il complesso rapporto con le altre fonti

Il regolamento n. 651/2014 dedica l’intera sezione 7 alla disciplina degli aiuti a finalità ambientale [89]. L’approccio è analitico, dal momento che per ogni tipologia di intervento ammessa ne sono disciplinati i requisiti specifici sulla base delle loro finalità e intensità, con la determinazione dei costi ammissibili [90]. L’effetto fondamentale dell’applicazione del regolamento è l’esenzione dall’obbligo di notifica dei progetti di aiuto che soddisfino tutte le condizioni cumulative stabilite, in quanto risultano sicuramente compatibili con il mercato interno. Pertanto, la verifica di compatibilità viene svolta direttamente dagli Stati membri in sede di progettazione e di erogazione della misura di aiuto, in una sorta di decentralizzazione preventiva del controllo [91]. Poiché tuttavia formalmente la verifica spetta sempre in via esclusiva alla Commissione [92], gli Stati membri hanno un obbligo di pubblicità (art. 9) su un apposito sito web e di menzione del regolamento medesimo nell’atto che introduce l’aiuto [93]. La fase di controllo a livello centrale viene quindi posticipata, qualora si dubiti del soddisfacimento delle condizioni stabilite dal regolamento. I principi generali su cui si basa l’intero sistema di esenzione sono del tutti analoghi a quelli individuati nelle comunicazioni della Commissione ai fini dell’autorizzazione, tra cui spicca l’effetto incentivante (art. 6). In effetti, si rilevano altresì disposizioni pressoché identiche fra il regolamento n. 651/2014 e le linee guida [94] anche nell’ambito delle categorie di aiuti esentabili (per il primo) o compatibili (per le seconde) e dei requisiti e dei criteri ivi indicati [95]. Questa sovrapposizione normativa rischia di creare talune difficoltà interpretative ed applicative che richiedono una breve analisi. Laddove i criteri e i requisiti siano concordanti, le linee guida sono molto più dettagliate rispetto al regolamento e ne paiono illustrare il contenuto. Tuttavia, in questo caso specifico, il rapporto tra le due fonti non può essere nel senso che alle linee guida è affidato un ruolo interpretativo dell’atto vincolante. Infatti, non solo l’identità non è totale, escludendo pertanto la funzione di supporto della soft law, ma soprattutto gli effetti dei [continua ..]

IX. Il rafforzamento degli obiettivi ambientali nel Green Deal europeo

Il Green Deal europeo pone al centro delle future azioni politiche dell’Unione il miglioramento della protezione ambientale e la lotta al cambiamento climatico, con l’obiettivo finale delle emissioni zero entro il 2050. Per conseguire uno scopo così ambizioso, è opportuna una revisione complessiva della regolamentazione dell’Unione, con azioni che impegnano le istituzioni attualmente e nel corso dei prossimi anni, sotto il controllo della Commissione [98]. Solo in due punti il Green Deal fa riferimento alla disciplina degli aiuti di Stato. La prima menzione è inclusa nel capo relativo alla mobilitazione dell’industria per un’economia pulita e circolare, in cui, sottolineata la necessità di nuove forme di collaborazione con le imprese, la Commissione afferma di voler sostenere iniziative «in forma di progetti importanti di comune interesse europeo» tramite l’utilizzo di aiuti di Stato. Questa affermazione non aggiunge quindi alcunché rispetto allo stato corrente della disciplina degli aiuti di Stato con finalità ambientale. L’altra menzione si trova nella breve parte riservata all’«inverdimento» dei bilanci nazionali, in cui si dichiara l’attuale riflessione e futura revisione degli orientamenti in materia di aiuti di Stato, alla luce dell’obiettivo della neutralità climatica. In un programma fondamentale come quello delineato dal Green Deal, la disciplina degli aiuti di Stato ha quindi una rilevanza quasi nulla [99], rinviando alle già previste revisioni delle linee guida e del regolamento che avevano scadenza originaria nel dicembre 2020. La scelta è discutibile, dal momento che il rafforzamento della finalità ambientale nell’ambito della disciplina degli aiuti di Stato consentirebbe di velocizzare la transizione verde anche grazie all’intervento degli Stati, i cui bilanci, appunto, sarebbero utilizzati a finalità ecologiche ed ecocompatibili. Ciò nonostante, diversi sono i motivi per cui il Green Deal non può essere ritenuto la sede più opportuna per stimolare questo tipo di politiche. In primo luogo, la disciplina di riferimento rimane sempre quella degli artt. 107 ss. TFUE, per cui è necessario categorizzare la finalità della misura aiuto, per quanto condivisibile, in uno dei motivi che consentono l’autoriz­zazione. Un [continua ..]

X. Osservazioni conclusive

Nonostante la sostanziale identità nel tempo delle norme di diritto primario, la finalità ambientale è entrata con decisione nella disciplina dell’Unione europea sugli aiuti di Stato. La stessa qualificazione della misura statale come aiuto dipende quantomeno da una variabile inserita in un elemento costitutivo dell’aiuto: infatti, il principio «chi inquina paga» è idoneo a incidere sul requisito della selettività. Misure di sostegno pubblico che applichino oggettivamente questo criterio, penalizzando determinate fonti di inquinamento o conseguenze dannose sull’ambiente, ovvero beneficiando immediatamente le altre attività, non soddisfano il requisito della selettività, pur individuando talune imprese o produzioni favorite. Inoltre, il pregiudizio alla concorrenza e agli scambi fra Stati membri può essere interpretato secondo un diverso approccio, che valuti se la misura riduca le normali distorsioni presenti sul mercato a causa del diverso impatto inquinante della(e) produzione(i) interessata(e). Le condizioni di compatibilità sono state lette alla luce delle finalità ambientali, tramite sia atti vincolanti, sia soft law. Queste misure incidono sul procedimento di controllo: le valutazioni di merito sono rimesse agli Stati membri nel momento della progettazione dell’aiuto, e la Commissione interviene solo qualora sia sollevato un dubbio sul rispetto delle condizioni previste nelle proprie misure. Il Green Deal europeo costituisce l’occasione – e non lo strumento, nemmeno in termini programmatici – per migliorare ulteriormente la rilevanza della finalità ambientale nella disciplina sugli aiuti di Stato. Questo rinnovato approccio consente di far permeare nelle politiche e nelle azioni dell’Unione europea la tutela ambientale, che non costituisce, come già la Corte costituzionale italiana ha affermato nel 2002 [101] una «“materia” in senso tecnico», ma un «“valore” costituzionalmente protetto, che, in quanto tale, delinea una sorta di materia “trasversale”» (par. 3.2.). Nello stesso senso è declinato l’art. 37 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che vuole integrare un livello elevato di tutela dell’ambiente e il miglioramento della sua qualità nelle politiche dell’Unione e non solo [continua ..]

NOTE