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Sécurité, xénophobie et droits fondamentaux: la Cour de justice de l'Union européenne face aux défis de la crise migratoire et de la lutte contre le terrorisme

Celestina Iannone, Capo Unità alla Direzione ricerca e documentazione
della Corte di giustizia dell’Unione europea, Lussemburgo.

Guillaume Etienne, Amministratore-giurista alla Direzione ricerca e documentazione della Corte di giustizia dell’Unione europea, Lussemburgo.

Il presente articolo è stato elaborato nell’ambito della partecipazione alle attività della Commissione di Venezia del Consiglio d’Europa e, più precisamente, alla conferenza tenutasi l’11 maggio 2017, presso la Corte Costituzionale tedesca, a Karlsuhe, dal titolo «Corti coraggiose: Sicurezza, xenofobia e diritti fondamentali». Esso ha lo scopo di ripercorrere la giurisprudenza della Corte di giustizia relativa alla protezione dei diritti fondamentali nei settori dello spazio di libertà sicurezza e giustizia (Titolo V, TFUE) e della politica estera e di sicurezza comune dell’Unione (Titolo V, TUE).

L’Unione europea, e gli Stati membri, stanno affrontando un’imponente sfida: garantire la sicurezza all’interno di uno spazio senza frontiere interne nel contesto di una crisi migratoria internazionale e del proliferare di multiformi attacchi terroristici, che rappresentano il terreno fertile per la nascita di fenomeni discriminatori e di xenofobia. Partendo da una breve presentazione della legislazione dell’Unione volta a combattere tali fenomeni, l’articolo si sofferma su alcuni specifici strumenti adottati nell’ambito della cooperazione giudiziaria fra Stati membri, quali il mandato d’arresto europeo, e dell’azione europea contro il terrorismo. L’articolo analizza, inoltre, la giurisprudenza in materia di politica estera e sicurezza comune, in particolare quella relativa alle misure restrittive, quali le black-list e le decisioni di congelamento di fondi, la cui adozione solleva delicate questioni sul rispetto dei diritti fondamentali. Con riguardo ai diritti dei rifugiati, l’articolo analizza le condizioni fissate dalla Corte per garantire il rispetto dei diritti fondamentali dei richiedenti asilo. Infine, il presente articolo richiama le eccezioni, di ordine pubblico e sicurezza pubblica, opposte dagli Stati membri, ai cittadini di Stati terzi, per giustificare il rifiuto dell’ingresso nei territori dell’Unione.

PAROLE CHIAVE: Corte di Giustizia UE - diritti fondamentali - xenofobia - sicurezza nazionale - ordine pubblico - terrorismo - mandato di arresto europeo - misure restrittive

Security, xenophobia and fundamental rights: the Court of Justice of the European Union facing the challenges of the migration crisis and the fight against terrorism

This article, which has been prepared for the Venice Commission of the Council of Europe’s conference of 11 May 2017 at the German Constitutional Court in Karlsruhe on the subject «Courageous Courts: Security, Xenophobia and Fundamental Rights», seeks to present the case-law of the Court of Justice concerning the protection of fundamental rights in the Area of Freedom, Security and Justice (TFEU, Title V) and the Union’s Common Foreign and Security Policy (TEU, Title V).

The European Union and its Member States are presently facing the major challenge of providing security within an area of free movement at a time when Europe is enduring an international migratory crisis and numerous terrorist attacks, all of which provide fertile ground to foment xenophobia and discrimination. Following a short presentation of the EU law applicable in the fight against acts of xenophobia, racism and discrimination, the article focuses on the specific tools available within the framework of judicial cooperation between Member States, i.e. the European Arrest Warrant, as well as those tools which are specifically relevant for the purposes of EU action against terrorism. The article also analyses the case-law relating to the Common Foreign and Security Policy, particularly with regard to individualised restrictive measures, such as black-listing and asset freezing, which raise legal issues in terms of the protection of fundamental human rights. In the context of the rights of refugees, the article refers to the conditions defined by the Court of Justice in terms of the respect of fundamental rights, notably in the case of transfers of asylum-seekers. Finally, the article refers to the exceptions based on public order and safety which are commonly used by Member States to deny admission of third-country nationals to Union territory.

Sommario:

I. Introduction. - II. Les instruments de l’UE en matière de lutte contre la xénophobie, le racisme et les discriminations fondées sur l’origine ou la religion. - III. Le mandat d’arrêt européen: mise en œuvre et respects des droits fondamentaux. - IV. La lutte contre le terrorisme et la protection des droits fondamentaux: a) coopération judiciaire en matière pénale et rapprochement des législations en matière de lutte contre le terrorisme; b) le respect des droits fondamentaux dans le cadre de l’adoption et de la mise en œuvre des mesures restrictives individuelles relevant de la PESC; c) l’absence d’automaticité du lien entre l’appartenance à une organisation terroriste et les cas d’exclusion du statut de réfugié. - V. Asile, visas, réadmission et exceptions tirées du maintien de l’ordre et de la sécurité publics. - VI. Considérations finales. - NOTE


I. Introduction.

L’Union européenne, et ses Etats membres, font face depuis peu au défi considérable d’assurer la sécurité des citoyens européens dans le contexte d’une crise migratoire internationale, et d’une recrudescence d’actes terroristes multiformes, sans précédents en Europe qui, dans un environnement mondialisé et un contexte de libre-circulation des personnes et des biens, offrent un terrain favorable à une montée en puissance de la xénophobie et à la tentation de l’adoption, au niveau national, de législations ou de comportements discriminatoires. Les crises migratoires et la survenance du terrorisme au cœur des capitales européennes sont désormais autant d’enjeux, ou de fléaux, dont la prise en compte, l’encadrement et la lutte doivent se faire, et ce sans pour autant nuire à leur efficacité, dans le respect des valeurs communes de l’état de droit, de la démocratie et des droits fondamentaux. Sans prétendre à l’exhaustivité, examinons quelques problématiques récentes, ou moins récentes, dont la Cour, ou le Tribunal, ont été amenés à se saisir dans le contexte de ladite crise migratoire et de la lutte menée par les Etats membres et l’Union européenne contre le terrorisme. Une précision s’impose cependant à titre liminaire: les cas de figure dans lesquels le Tribunal et la Cour sont susceptibles de juger de ces aspects sont par nature limités à l’état du droit de l’Union dans ces matières, aux voies de recours disponibles dans l’ordre juridique de l’Union, tant pour les Etats membres que pour les personnes directement concernées, et, en tout état de cause, à l’aléa factuel de la survenance de situations potentiellement litigieuses qui, en général, trouvent d’abord matière à s’exprimer dans l’ordre juridique national. Le contentieux relatif à ces questions est donc éparse, quelque peu éparpillé entre différentes compétences exercées par les Etats membres et l’Union; il est, à certains égards, multiforme, tant sur le plan du fond que de la [continua ..]

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II. Les instruments de l’UE en matière de lutte contre la xénophobie, le racisme et les discriminations fondées sur l’origine ou la religion.

L’agence des droits fondamentaux de l’Union européenne (FRA) a relevé dans son dernier rapport [10] que «des membres de groupes de minorités ethniques avaient continué en 2016 à faire l’objet de profilage ethnique discriminatoire de la part des forces de police dans le contexte du regain de tension dû aux attentats terroristes dans des Etats membres de l’UE». La FRA y soulignait que cette pratique était contraire à la convention des Nations Unies sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, à l’article 14 (interdiction de la discrimination) de la CEDH et à la jurisprudence pertinente de la Cour de Strasbourg. Si ce constat se pose au stade de la mise en œuvre des politiques pénales de répression et de prévention en matière de lutte contre le terrorisme par les Etats membres, ce dont la Cour européenne des droits de l’homme est régulièrement saisie, la Cour de justice de l’Union européenne n’a cependant pas été, pour sa part, amenée à en juger directement dans le contexte de la mise en œuvre des politiques relatives à la sécurité intérieure, et notamment en matière de lutte contre le terrorisme. Les questions relatives à la xénophobie, au racisme et aux discriminations fondées sur l’origine font cependant bien évidemment l’objet d’une législation européenne spécifique dans le cadre général de l’action de l’Union pour la protection des droits fondamentaux et des droits de l’homme [11]. La législation en vigueur dans ce domaine repose notamment sur la décision-cadre 2008/913/JAI du 28 novembre 2008 sur la lutte contre certaines formes et manifestations de racisme et de xénophobie au moyen du droit pénal [12], la directive 2000/43/CE du 29 juin 2000 sur l’égalité raciale [13], et bien évidemment sur la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, notamment ses articles premier (dignité humaine), 10 (liberté d’expression) et surtout 21 qui interdit toute discrimination fondée sur le sexe, les origines ethniques, la religion, l’orientation [continua ..]

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III. Le mandat d’arrêt européen: mise en œuvre et respects des droits fondamentaux.

Le mandat d’arrêt européen (ci-après le «MAE») n’est pas en lui-même un instrument spécifiquement élaboré aux fins de la lutte contre le terrorisme mais constitue un instrument plus général de lutte contre la grande criminalité transfrontalière sur le territoire de l’Union. Le mandat d’arrêt européen est une procédure judiciaire transfrontière simplifiée de remise aux fins de l’exercice de poursuites pénales, de l’exécution d’une peine ou d’une mesure de sûreté privative de liberté. Un mandat émis par une autorité judiciaire d’un pays de l’Union européenne est valable sur l’ensemble du territoire de l’UE. Il a remplacé les longues procédures d’extradition qui existaient entre les pays de l’UE et mit un terme au problème du «phénomène de cliquet» en vertu duquel les décisions de justice d’un Etat ne pouvaient recevoir exécution sur le territoire d’un autre Etat, alors que rien n’obligeait l’Etat requis à y procéder. Lorsqu’elles exécutent un MAE, les autorités sont tenues de respecter les droits procéduraux des suspects et des personnes poursuivies, tels que le droit à l’information, le droit de faire appel à un avocat et, éventuellement, à un interprète, conformément aux dispositions de la législation du pays où l’intéressé a été arrêté [19]. L’art. 1er, par. 3, de la décision-cadre 2002/584/JAI du Conseil [20] du 13 juin 2002 relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres, disposant que «[la décision-cadre] ne saurait avoir pour effet de modifier l’obligation de respecter les droits fondamentaux et les principes juridiques fondamentaux tels qu’ils sont consacrés par l’article 6 TUE», la Cour de justice a été amenée à rendre plusieurs arrêts relatifs aux conditions de remise entre Etats membres des personnes recherchées, au regard notamment des risques éventuels, ou [continua ..]

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IV. La lutte contre le terrorisme et la protection des droits fondamentaux: a) coopération judiciaire en matière pénale et rapprochement des législations en matière de lutte contre le terrorisme; b) le respect des droits fondamentaux dans le cadre de l’adoption et de la mise en œuvre des mesures restrictives individuelles relevant de la PESC; c) l’absence d’automaticité du lien entre l’appartenance à une organisation terroriste et les cas d’exclusion du statut de réfugié.

Pour mettre en œuvre les objectifs et les politiques de l’Union, les traités mettent à disposition des institutions et des Etats membres un certain nombre d’outils juridiques. Dans la mesure où l’approche de l’Union européenne en matière de lutte contre le terrorisme est globale, et recourt autant aux politiques internes qu’externes, tous ces outils peuvent être le support de son action. Selon le domaine de compétence dont ils relèvent – espace de sécurité, de liberté et de justice, rapprochement des législations, politique étrangère et de sécurité commune – et dès lors de leur régime juridique, leur portée varie [26]. a) Différentes directives et réglementations ont été adoptées aux fins de la lutte contre le terrorisme sur la base des art. 67 TFUE (ex-61 TCE et 29 TUE) ou 83 TFUE (ex-31 TUE) relatifs à l’ESLJ, ou plus largement au titre du rapprochement des législations (article 114 TFUE). On distingue généralement les réglementations programmatiques/techniques de la réglementation spécifique visant à développer la coopération judiciaire. On peut citer, par exemple, le règlement (UE) n. 98/2013 du 15 janvier 2013 sur la commercialisation et l’utilisation de précurseurs d’explosifs[27], les projets de la Commission sur la révision de la directive 91/477/CEE du 18 juin 1991 relative au contrôle de l’acquisition et de la détention d’armes[28], la directive (UE) 2015/849 du 20 mai 2015 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme [29], ou encore l’adoption d’une initiative en juin 2016 aux fins de la prévention de la radicalisation conduisant à l’extrémisme violent [30]. Dans le domaine particulier de la coopération judiciaire en la matière, on citera notamment la toute récente directive (UE) 2017/541 du 15 mars 2017 relative à la lutte contre le terrorisme [31] remplaçant la décision-cadre 2002/475/JAI du 13 juin 2002 [32], pierre angulaire des mesures de justice pénale des [continua ..]

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V. Asile, visas, réadmission et exceptions tirées du maintien de l’ordre et de la sécurité publics.

La vague migratoire en cours a créé de nouveaux défis liés à la protection, au respect et à la mise en œuvre des droits fondamentaux, et exacerbé les défis existants. L’arrivée de plus d’un million de réfugiés et de migrants dans l’UE a en effet exercé une pression considérable sur les systèmes d’asile nationaux et entrainé un risque de violation des droits de l’homme, en suscitant notamment des réactions xénophobes dans l’UE. Traiter de «sécurité, xénophobie et droits fondamentaux» sous l’angle de l’activité de la Cour de justice impose dès lors de consacrer également quelques mots aux questions d’asile et de reconduite aux frontières dans l’espace Schengen. En effet, par définition, le migrant, du fait de sa précarité et de ses origines, peut voir non seulement ses droits fondamentaux menacés mais être également victime de discrimination et de xénophobie. L’UE a fixé une série de règles et de stratégies en matière de visas, de frontières et d’asile, de même que de lutte contre la migration irrégulière. La Charte des droits fondamentaux de l’UE prévoit le droit d’asile (art. 18) et interdit notamment les expulsions collectives et les mesures d’éloignement ou d’expulsion s’il existe un risque pour la vie ou de préjudice grave pour les personnes concernées (art. 19) [79]. L’interdiction du refoulement est également reflétée à l’art. 78 TFUE. Les droits fondamentaux doivent donc être tout particulièrement respectés dans le contexte des demandes d’asile, afin de les faciliter, et ce notamment dans le contexte du règlement Dublin (UE) n. 604/2013 du 26 juin 2013 [80] qui donne à l’Etat membre dans lequel le migrant est arrivé, à défaut de satisfaire à d’autres critères plus pertinents (lien familiaux, etc.) la compétence pour traiter sa demande d’asile, et in fine traiter des reconduites aux frontières. Ce qui vaut pour le mandat d’arrêt européen [continua ..]

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VI. Considérations finales.

La protection des droits fondamentaux dans le cadre tant de l’Espace de Liberté, Sécurité et Justice que de la Politique Etrangère et de Sécurité Commune est primordiale pour la Cour de Justice de l’Union européenne, elle l’est plus encore au regard de l’impératif essentiel de lutte contre le racisme et les discriminations à raison des origines. En tout état de cause, c’est un équilibre qui doit à chaque fois être trouvé entre les impératifs de la sécurité de tous et la protection des droits individuels. Comme toute institution publique, il revient à la Cour de défendre l’intérêt général tout en parvenant à des solutions équilibrées, justes et proportionnées. N’oublions pas, comme la Cour l’a précisé dans l’arrêt sur renvoi préjudiciel C-601/15 PPU J.N. c. Staatssecretaris van Veiligheid en justitie du 15 février 2016, que la protection de la sécurité nationale et de l’ordre public contribue, en elle-même, également à la protection des droits et libertés d’autrui, toute personne ayant droit, conformément à l’art. 6 de la Charte, non seulement à la liberté mais également à la sureté [87].

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NOTE

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