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L´attuazione del Green Deal e del Dispositivo per la ripresa e resilienza: siamo effettivamente sulla strada per raggiungere la sostenibilità ambientale?

Flavia Rolando

 

 

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Sommario:

I. Introduzione - II. Il Green Deal europeo: una strategia articolata per raggiungere la sostenibilità ambientale - III. Il progresso della tutela dell’ambiente nell’elaborazione delle altre politiche - IV. Il ruolo degli Stati membri nel perseguimento degli obiettivi: il PNRR come strumento per favorire la tutela ambientale - V. Conclusioni - NOTE


I. Introduzione

I. Le azioni dell’Unione e dei singoli Stati riuniti in varie organizzazioni internazionali, dal G20 al COP 26, sono oggi al centro dell’attenzione mediatica. L’urgenza di definire delle iniziative ambientali concrete è sempre più sentita dall’opinione pubblica, anche grazie alla mobilitazione di giovani e giovanissimi. Di fatto, in base all’ultimo rapporto sul clima gli ultimi sette anni stanno per essere classificati come quelli più caldi mai registrati; inoltre, l’innalzamento globale del livello del mare ha subito un’accelerazione dal 2013 fino ad avere un nuovo massimo nel 2021, con il continuo riscaldamento degli oceani e l’acidificazione degli stessi [1]. Nel 2019 la Commissione europea ha adottato una Comunicazione con la quale ha illustrato il Green Deal per l’Unione europea, ovvero la strategia per affrontare la questione ambientale attraverso un insieme di azioni. In effetti, poco dopo l’Unione europea, come il resto del mondo, è stata impegnata a fronteggiare gli effetti della pandemia da Covid-19. Per quanto la gestione della situazione emergenziale abbia inizialmente assorbito in larga parte le forze degli Stati membri e dell’Unione, è significativo notare che la questione ambientale non è stata travolta dalle altre priorità. Al contrario, la riforma green e la digitalizzazione sono considerate oggi come i migliori strumenti per uscire dalla crisi economica. Come risposta alla crisi determinata dal coronavirus, l’Unione europea ha poi adottato il Dispositivo per la ripresa e resilienza (Regolamento (UE) 2021/241): un piano di finanziamento a favore degli Stati membri che non ha precedenti nella storia dell’integrazione europea. Il primo dei sei pilastri, ovvero degli obiettivi di questo piano, è dedicato all’ambiente ed alla transizione verde. Il presente scritto ha l’obiettivo di valutare se il Green Deal e il Dispositivo per la ripresa e resilienza rappresentano degli effettivi passi in avanti nel percorso verso la sostenibilità ambientale.

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II. Il Green Deal europeo: una strategia articolata per raggiungere la sostenibilità ambientale

Già nel discorso per la propria candidatura (Un’Unione più ambiziosa: il mio programma per l’Europa, in https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/political-guidelines-next-commission_it.pdf), la futura Presidente della Commissione europea poneva il Green Deal europeo al primo punto del programma politico. Ursula Von der Leyen partiva dalla premessa che l’Unione europea aveva al momento tassi di occupazione da record e una crescita economica sostenuta, al punto da essere la superpotenza commerciale mondiale. In ragione di questa forza, la candidata alla presidenza della Commissione sosteneva l’esigenza di essere ambiziosi anche riguardo ai nuovi obiettivi politici, in particolare assumendo la guida della transizione verso un pianeta in salute e un nuovo mondo digitale. In effetti, è significativo che la Comunicazione sul Green Deal europeo (COM(2019) 640) sia stata adottata l’11 dicembre 2019, dopo soli dieci giorni dall’insediamento. Il Green Deal costituisce la rielaborazione degli obiettivi e della strategia ambientale precedentemente pianificati e introduce una precisa tabella di marcia dell’esecutivo dell’Unione per rispondere al meglio all’urgenza di reagire al declino che osserviamo. Giova qui anticipare che tale tabella di marcia è stata sostanzialmente rispettata anche malgrado la pandemia: ci sono stati pochi e contenuti ritardi nell’emanazione da parte della Commissione delle Comunicazioni e proposte programmate. Nei suoi auspici, il patto verde mira a trasformare l’Unione europea «in una società giusta e prospera, dotata di un’economia moderna, efficiente sotto il profilo delle risorse e competitiva che nel 2050 non genererà emissioni nette di gas a effetto serra e in cui la crescita economica sarà dissociata dal­l’uso delle risorse» (p. 2 della Comunicazione cit.). In effetti, tale strategia è funzionale alla realizzazione dell’Agenda 2030 e degli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite. In questo senso, l’articolazione dei propositi – che vede la componente ambientale comunque contemperata se non subordinata a quella economica – riflette le tre dimensioni della sostenibilità così come stabilite nella risoluzione delle Nazioni Unite: sostenibilità economica, sociale ed ambientale (si veda il punto 2 della Risoluzione adottata [continua ..]

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III. Il progresso della tutela dell’ambiente nell’elaborazione delle altre politiche

Dopo aver descritto i propositi relativi a degli specifici ambiti che costituiscono delle priorità nel perseguimento della sostenibilità ambientale, la Commissione dedica una sezione del Green Deal all’integrazione della tutela dell’ambiente in tutte le altre politiche dell’Unione. In effetti, tale forma di protezione risponde all’attuazione del principio di integrazione, sancito dall’art. 11 TFUE e dall’art. 37 della Carta dei diritti fondamentali del­l’U­nione europea, a norma del quale le esigenze connesse alla protezione del­l’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione di tutte le politiche e azioni dell’Unione, per promuovere lo sviluppo sostenibile. Il principio in esame ha segnato un punto di svolta: ha elevato la tutela dell’ambiente da obiettivo di singole azioni a clausola orizzontale, atta a condizionare ogni azione e politica dell’Unione (per una ricostruzione anche storica del principio di integrazione, si veda, tra gli altri, M. Wasmeier, The Integration of Environmental Protection as a General Rule for Interpreting Community Law, in Comm. Market Law Rev., 2001, p. 159 ss. e J.H. Jans, Stop the Integration Principle?, in Fordham International Law Journal, 2010, p. 1533 ss.). Il principio di integrazione non impone di privilegiare sistematicamente la protezione dell’ambiente, ma determina l’obbligo di effettuare un bilanciamento tra i vari interessi, ovvero una valutazione delle esigenze connesse alla salvaguardia dell’ambiente e un contemperamento delle stesse con gli interessi economici e gli altri obiettivi che caratterizzano le politiche e l’azione dell’U­nione. Dunque, a seguito di un adeguato esame dell’impatto ambientale delle possibili alternative che realizzano l’obiettivo proprio di una politica settoriale, dovrà essere scelta quella più ecocompatibile possibile. Una differente decisione dovrebbe essere giustificata dall’im­portanza della realizzazione dell’obiettivo principale e dovrebbero essere espressi i motivi che hanno ostacolato una scelta politica ponderata. L’analisi effettuata prima dell’adozione di una proposta normativa è normalmente descritta nella valutazione d’impatto, il documento di lavoro che accompagna la proposta della Commissione nella forma di un SWD (Staff Working Document). [continua ..]

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IV. Il ruolo degli Stati membri nel perseguimento degli obiettivi: il PNRR come strumento per favorire la tutela ambientale

La crisi economica determinata dalla pandemia ha avuto l’effetto di contribuire a valorizzare il ruolo degli Stati membri nella realizzazione degli obiettivi ambientali. Il Dispositivo per la ripresa e resilienza ha introdotto un piano di finanziamento imponente e senza precedenti a favore degli Stati, per far fronte alle conseguenze economiche della diffusione del COVID. Tale piano ha definito degli obiettivi, qualificati come aree di intervento, strutturate in sei pilastri. Il primo di questi è dedicato all’ambiente, più precisamente alla transizione verde (art. 3). Nella strategia annuale per la crescita sostenibile (COM(2020) 575: Strategia annuale per la crescita sostenibile 2021), la Commissione ha evidenziato il collegamento tra la predisposizione dei vari piani nazionali e la realizzazione degli obiettivi dell’Unione, precisando che i primi debbano essere in linea con gli obiettivi delle politiche sovranazionali ed essere incentrati sulla transizione verde e digitale (p. 2). Gli Stati membri sono quindi considerati degli attori per raggiungere gli obiettivi propri del Green Deal. Secondo i considerando del Dispositivo, la transizione verde dovrebbe essere realizzata con riforme e investimenti in tecnologie e capacità verdi, tra cui la biodiversità, l’efficienza energetica, la ristrutturazione degli edifici e l’economia circolare. In tal modo si contribuirebbe al raggiungimento degli obiettivi climatici dell’Unione e potrebbe essere promossa la crescita sostenibile (Considerando 11). In questo senso, è piuttosto marcato il collegamento tra la definizione dei vari PNRR e la realizzazione degli obiettivi del Green Deal. Il Dispositivo è infatti definito come il riflesso del Green Deal europeo quale strategia di crescita dell’Europa. A tal fine, esso stabilisce che le misure sostenute dal dispositivo che contribuiscono alla transizione verde, compresa la biodiversità, o alle sfide che ne derivano, dovrebbero rappresentare almeno il 37% dell’assegnazione totale (Considerando 23). Inoltre, negli auspici, il finanziamento dovrebbe contribuire all’integrazione nelle politiche dell’U­nione tanto delle azioni per il clima e della sostenibilità ambientale, quanto dell’azione a favore della biodiversità (Considerando 24). Occorre però chiedersi se questo strumento sia funzionale anche a raggiungere effettivamente un [continua ..]

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V. Conclusioni

Il Green Deal continua a rappresentare la road map della Commissione europea per affrontare i problemi legati al clima ed all’ambiente. La diffusione del coronavirus e l’adozione delle necessarie contromisure non hanno impedito la realizzazione delle tappe fondamentali, sebbene vi siano stati dei comprensibili ritardi. Per alcuni dei grandi obiettivi ambientali vi è già stata l’adozione di atti vincolanti, si pensi alla già ricordata Legge europea sul clima. In altri casi la Commissione ha avviato l’iter legislativo adottando delle proposte di modifica, anche ambiziose, quali le proposte per l’esten­sione del sistema ETS anche al trasporto marittimo e aereo per conseguire le riduzioni supplementari di emissioni per il 2030. In altri settori sono state adottate, per il momento, delle strategie o avviate delle consultazioni, come nel caso della Strategia per una mobilità intelligente e sostenibile, della Strategia industriale dell’Unione europea e del nuovo Piano d’azione per l’eco­nomia circolare. In effetti queste iniziative hanno comunque il pregio di avviare un serio dibattito sulle azioni da intraprendere in questi settori (sull’attuazione del Green Deal e sullo sviluppo dell’azione dell’Unione in materia ambientale, si veda anche F. Ferraro, L’evoluzione della politica ambientale dell’Unione: effetto Bruxelles, nuovi obiettivi e vecchi limiti, in www.aisdue.eu). Inoltre, appare un importante passo in avanti l’adozione del Regolamento Tassonomia, che introduce delle definizioni univoche relative agli investimenti ecosostenibili. Proprio la centralità di quest’atto rende invisi alla pubblica opinione i ritardi e le difficoltà legate alla definizione degli atti delegati con i quali arricchire le nozioni dell’atto generale. In effetti, sarebbero necessari ulteriori sforzi volti a regolamentare le informazioni relative ai prodotti e servizi che vantano caratteristiche ecologiche e ad accrescere l’infor­mazione dei consumatori per effettuare delle scelte consapevoli. La partecipazione attiva dei cittadini – e consumatori – è, infatti, una componente essenziale per un progresso effettivo. Sul piano dell’integrazione delle esigenze ambientali in tutte le altre politiche, la Commissione ha affermato di voler eseguire delle valutazioni di impatto più articolate, riportate [continua ..]

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NOTE

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