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Controlli all´esportazione sui beni dual use nel regolamento (UE) 2021/821 del 20 maggio 2021 e misure successive

Fabrizio Vismara

L’articolo esamina il regolamento (UE) n.2021/821 del 20 maggio 2021 che disciplina i controlli all’esportazione sui beni dual use, individuandone i fondamenti giuridici, le finalità e gli aspetti innovativi rispetto al previgente regolamento (CE) n. 428/2009. Viene esaminata la compatibilità del regolamento con i principi in materia di circolazione internazionale delle merci a livello UE e a livello internazionale e l’articolata disciplina delle licenze, volta a consentire il controllo dei beni a duplice uso. L’analisi è quindi condotta al fine di evidenziare il coordinamento della disciplina dei controlli all’esportazione con il complesso sistema della normativa doganale UE e si conclude focalizzandosi sulle recenti misure adottate con riguardo all’esportazione dei beni a duplice uso in risposta alla drammatica crisi in Ucraina.

Parole Chiave: Controlli all’esportazione – Beni a duplice uso – Politica commerciale comune.

The article examines the Regulation (EU) 2021/821 of May 2021 governing export controls on dual-use goods, identifying its legal foundations, purposes and innovative aspects compared to the former Regulation (EC) No. 428/2009. The compatibility of the regulation under consideration with principles on the international movement of goods at the EU and international level and the articulated licensing framework aimed at enabling the control of dual-use goods is also examined. The analysis is then conducted in order to highlight the coordination of the discipline of export controls with the complex system of EU customs legislation and it is focused on the recent measures taken with regard to dual-use goods export in response to the dramatic crisis in Ukraine.

Keywords: Export controls – Dual-use goods – Common commercial policy.

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Sommario:

I. Introduzione e normativa UE di riferimento - II. I rapporti con i principi UE e con le regole dell’ordinamento internazionale - III. Il sistema delle autorizzazioni nel regolamento (UE) n. 2021/821: ambito di applicazione. I componenti costituenti elemento principale - IV. Segue: le tipologie di autorizzazioni - V. Il coordinamento con la disciplina di diritto doganale UE - VI. Prodotti dual use nei recenti regolamenti relativi alla crisi Russia – Ucraina - VII. Rilievi conclusivi - NOTE


I. Introduzione e normativa UE di riferimento

In data 9 settembre 2021 è entrato in vigore il regolamento (UE) n. 2021/821 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 maggio 2021 che istituisce un regime dell’Unione di controllo delle esportazioni, dell’inter­mediazione, dell’assistenza tecnica, del transito e del trasferimento di prodotti a duplice uso (rifusione) [1]. Esso trova fondamento nell’art. 207, par. 2, TFUE, che stabilisce la competenza del Parlamento europeo e del Consiglio, mediante ricorso alla procedura legislativa ordinaria, nell’adozione delle misure che definiscono il quadro comune di attuazione della politica commerciale comune [2]. Il 7 gennaio 2022 è inoltre entrato in vigore il regolamento delegato (UE) n. 2022/1 della Commissione del 20 ottobre 2021, che modifica il regolamento (UE) n. 2021/821 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda l’elenco dei prodotti a duplice uso [3]. I punti di maggiore rilievo della disciplina in esame sono, oltre all’in­dividuazione del relativo ambito di applicazione, l’individuazione del fondamento giuridico delle restrizioni all’esportazione che essa contempla, sia nella prospettiva dell’ordinamento UE, sia nella prospettiva dell’ordi­namen­to internazionale. Inoltre, gli strumenti che il regolamento (UE) 2021/821 individua per assicurare il perseguimento dei propri obiettivi, ovvero l’arti­colato sistema di autorizzazioni che esso contempla, devono, sul piano sistematico, essere coordinati con la normativa doganale dell’Unione europea, anche alla luce delle recenti restrizioni introdotte in conseguenza della crisi in Ucraina. Da un punto di vista generale e introduttivo, va osservato che il regolamento (UE) 2021/821 persegue finalità connesse alla politica estera e sicurezza nazionale, richiamando al riguardo i principi espressi nella posizione comune 2008/944/PESC del Consiglio, che prescrive, in particolare, il rispetto degli obblighi e degli impegni internazionali degli Stati membri, delle sanzioni adottate dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite o di quelle adottate dall’Unione europea, degli accordi concernenti la non proliferazione nonché il rispetto dei diritti umani nel paese di destinazione finale e del diritto internazionale umanitario da parte di detto paese [4]. L’ambito di applicazione materiale del regolamento in esame, con particolare riferimento [continua ..]

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II. I rapporti con i principi UE e con le regole dell’ordinamento internazionale

La disciplina dei controlli alle esportazioni dei beni “dual use” costituisce una deroga al principio della libertà delle esportazioni verso i Paesi terzi, di cui, in particolare, al regolamento n. (UE) 2015/479 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 marzo 2015 relativo a un regime comune applicabile alle esportazioni [8] ed emanato in forza dell’art. 207, par. 2, TFUE. Il regolamento (UE) 2015/479 stabilisce, infatti, che le esportazioni dell’Unione verso i paesi terzi siano libere, vale a dire non soggette a restrizioni quantitative, ad eccezione di quelle applicate conformemente allo stesso regolamento [9]. Esso muove dal presupposto che in tutti gli Stati membri le esportazioni sono quasi totalmente liberalizzate, sicché deve prendersi in considerazione sul piano unionale il principio secondo cui le esportazioni destinate ai paesi terzi non sono soggette ad alcuna restrizione quantitativa, fatte salve le deroghe previste dal medesimo regolamento [10] e le misure che gli Stati membri possono adottare conformemente al Trattato [11], tra cui le misure di salvaguardia di cui all’art. 36 TFU [12]. Né diverse indicazioni al riguardo possono assumersi dal punto di vista dei principi in materia di libera circolazione delle merci, che operano nella diversa prospettiva delle merci in libera pratica [13], ovvero in relazione alle movimentazioni di merci tra Stati membri [14]. Va ricordato che la Corte di giustizia ha evidenziato come la disciplina del Trattato CE relativa alla politica commerciale comune debba essere interpretata nel senso che le disposizioni intese a limitare le esportazioni verso Stati terzi di merci a duplice uso, utilizzabili per scopi sia civili sia militari, rientrano nella sua sfera di applicazione e che la Comunità dispone di una competenza esclusiva in materia, la quale esclude la competenza degli Stati membri, salvo autorizzazione specifica rilasciata dalla Comunità [15]. Si consideri inoltre che l’art. 346, par. 1, lett. b), TFUE prevede che gli Stati membri possano adottare le misure necessarie alla tutela degli interessi essenziali alla loro sicurezza e che si riferiscano alla produzione o al commercio di armi, munizioni e materiale bellico [16]. Sul piano dell’ordinamento internazionale, sul rilievo, che si ritiene di condividere, per cui le norme consuetudinarie internazionali non assumano [continua ..]

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III. Il sistema delle autorizzazioni nel regolamento (UE) n. 2021/821: ambito di applicazione. I componenti costituenti elemento principale

Lo strumento per assicurare il controllo sui prodotti a duplice uso è quello di subordinarne il commercio al rilascio di un provvedimento amministrativo, essendo previsto che l’esportazione di prodotti a duplice uso di cui all’Allegato I del regolamento in esame sia subordinata ad autorizzazione. La finalità del regolamento, come si rileva dal suo considerando n. 17, è quella di armonizzare le condizioni e i requisiti per il rilascio delle autorizzazioni, se del caso, per evitare distorsioni della concorrenza e garantire l’applicazione coerente ed efficace dei controlli in tutto il territorio doganale dell’Unione [24]. Al di fuori degli elenchi di cui all’Allegato I, tuttavia, anche l’esportazione verso tutte o talune destinazioni di determinati prodotti a duplice uso può essere assoggettata ad autorizzazione [25]. Va al riguardo considerato che, se da un lato parrebbe lecito ritenere che, in ossequio al principio della libertà di esportazione enunciata dal regolamento (UE) 2015/479, l’individuazione sul piano normativo dell’ambito di applicazione materiale dei controlli all’esportazione debba seguire un criterio d’interpretazione restrittivo [26], dall’altro la nozione di beni a duplice uso risulta ampliata alla luce dei principi applicativi della materia. La nozione di beni a duplice uso implica, infatti, che tali beni siano idonei all’uso per scopi militari a prescindere dal fatto che simile uso non venga necessariamente perseguito al momento della fabbricazione o dell’importazione dei beni [27]. Vengono, infatti, subordinate ad autorizzazione anche le esportazioni di prodotti a duplice uso non compresi negli elenchi di cui all’Allegato I al regolamento in esame nel caso in cui l’esportatore sia stato informato dall’autorità competente che detti prodotti sono o possono essere destinati, in tutto o in parte, ad un utilizzo militare [28]. L’ambito di applicazione delle regole in tema di autorizzazioni, di cui al regolamento in esame, si estende ad ulteriori profili materiali. L’autorizzazione è richiesta, infatti, non solo per le esportazioni di prodotti a duplice uso, ma anche per l’esportazione di prodotti di sorveglianza informatica non compresi nell’allegato I del regolamento [29] e ciò nel caso in cui l’esportatore sia stato informato [continua ..]

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IV. Segue: le tipologie di autorizzazioni

Il regolamento in esame individua diverse tipologie di autorizzazioni, in parte innovando rispetto al già vigente regolamento (CE) 428/2009. Tali tipologie possono essere raggruppate in due aree, ovvero autorizzazioni concesse ad uno specifico esportatore ed autorizzazioni concesse alla generalità degli esportatori. Alla prima categoria appartengono sia l’autorizzazione di esportazione specifica, ovvero concessa a uno specifico esportatore per un utilizzatore finale o destinatario di un paese terzo e riguardante uno o più prodotti a duplice uso, sia l’autorizzazione globale di esportazione, pure concessa a un determinato esportatore, ma per un tipo o una categoria di prodotti a duplice uso e che può essere valida per le esportazioni verso uno o più utilizzatori finali specifici e/o in uno o più paesi terzi specifici [35]. Alla seconda categoria appartengono sia l’autorizzazione generale di esportazione dell’Unione, concessa per le esportazioni verso determinati paesi di destinazione a tutti gli esportatori che rispettino determinate condizioni e requisiti [36], sia l’autorizzazione generale di esportazione nazionale, definita dalla legislazione o prassi nazionale e utilizzabile da tutti gli esportatori residenti o stabiliti nello Stato membro che rilascia tale autorizzazione in presenza di determinati requisiti [37]. Innovando invece rispetto alla previgente disciplina, il regolamento in esame introduce altresì una autorizzazione per grandi progetti, ovvero un’autorizzazione di esportazione specifica o un’au­torizzazione globale di esportazione concessa a un determinato esportatore per un tipo o una categoria di prodotti a duplice uso, che può essere valida per le esportazioni verso uno o più utilizzatori finali specifici in uno o più paesi terzi specifici ai fini di uno specifico progetto su larga scala. Il rilascio delle autorizzazioni specifiche e globali, che includono anche quelle per grandi progetti, è di competenza delle autorità nazionali [38], da identificarsi nell’autorità competente dello Stato membro in cui l’esportatore è residente o stabilito [39] o, in mancanza di tale requisito, nell’autorità competente dello Stato membro in cui si trovano i prodotti a duplice uso [40]. Il rilascio delle autorizzazioni presuppone l’individuazione [continua ..]

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V. Il coordinamento con la disciplina di diritto doganale UE

La disciplina sui controlli all’esportazione rileva e opera nell’ambito del diritto doganale dell’UE [46], in un necessario coordinamento con la disciplina del codice doganale [47]. Tale coordinamento opera principalmente a livello definitorio. Il sistema dei controlli delineato dal regolamento in esame trova applicazione rispetto a regimi doganali implicanti l’uscita della merce dal territorio doganale dell’Unione [48]. Si tratta, in primo luogo, dell’espor­tazione, come definita dall’art. 269 del codice doganale dell’Unione: [49] mediante il regime dell’esportazione le merci unionali fuoriescono dal territorio doganale dell’Unione, costituendosi il relativo vincolo mediante la presentazione di apposita dichiarazione [50]. Ad esso equiparato è il regime di riesportazione che riguarda, ai sensi dell’art. 270 del Codice doganale dell’Unione, merci non unionali destinate a uscire dal territorio doganale dell’Unione [51]. I controlli in esame, infine, si estendono altresì al regime di perfezionamento passivo: esso consiste nella temporanea esportazione dal territorio dell’U­nione di merci unionali per essere sottoposte a operazioni di perfezionamento, onde poi poter essere immessi in libera pratica i prodotti trasformati risultanti da tali merci in esenzione totale o parziale dai dazi all’importazione [52]. L’evidenziato coordinamento con la disciplina di diritto doganale UE opera altresì sul piano delle procedure. In occasione dell’espletamento delle formalità per l’esportazione di prodotti a duplice uso presso l’uf­ficio doganale competente per l’accettazione della dichiarazione di esportazione [53], l’esportatore deve, infatti, fornire la prova che tutte le autorizzazioni di esportazione necessarie sono state ottenute. Sotto questo profilo, l’intensità dei controlli giustifica una deroga al principio, accolto dal regolamento UE 952/2013, secondo cui la documentazione relativa all’ope­razione doganale deve essere disponibile, ma non presentata all’ufficio doganale: in linea di principio, infatti, la documentazione di accompagnamento alla dichiarazione in dogana deve essere fornita alle autorità doganali se la normativa doganale dell’Unione lo richiede, oppure qualora siano necessari per i controlli [continua ..]

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VI. Prodotti dual use nei recenti regolamenti relativi alla crisi Russia – Ucraina

A fronte della recente e drammatica crisi in Ucraina [58], mediante i regolamenti n. 2022/263 e n. 2022/328 il Consiglio UE ha adottato misure d’urgenza per creare una rete di sicurezza e penalizzare gli scambi commerciali aventi a oggetto, in particolare, beni tecnologici, dual use o comunque collegati all’industria petrolifera, aerospaziale e militare [59]. Tali misure attengono, tra l’altro, alle transazioni relative ai beni ad uso duale e si innestano anche sull’impianto normativo di cui al regolamento 833/2014 del 31 luglio 2014 [60]. La disciplina contenuta nel regolamento (UE) 2022/328 trasforma il controllo all’export per i beni a uso duale in divieto di esportazione degli stessi, salvo deroghe. Esso rinvia al quadro normativo del regolamento (UE) 2021/821 [61], prevedendo, a modifica del regolamento (UE) 833/2014, il divieto di vendere, fornire, trasferire o esportare, direttamente o indirettamente, beni e tecnologie a duplice uso, anche non originari dell’Unione, a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità od organismo in Russia o per un uso in Russia. Nell’ampiezza della previsione, che attua quanto stabilito nella decisione (PESC) 2022/327 [62], appaiono ricadere anche le condotte preparatorie o funzionali all’attività di esportazione. Tale finalità viene rafforzata attraverso prescrizioni di carattere antielusivo, volte a vietare la partecipazione, consapevole e intenzionale, ad attività aventi l’obiettivo o l’effetto di eludere i divieti di cui al medesimo regolamento [63]. Il regolamento (UE) 2022/328 introduce due forme di deroga ai divieti sopra indicati, una legata alle finalità di utilizzo dei beni, l’altra volta a ridurre l’impatto del divieto sugli esportatori europei. La prima, a sua volta, si divide in due categorie (che operano entrambe, fatti salvi gli obblighi di autorizzazione a norma della disciplina generale di cui al regolamento (UE) 2021/821), l’una di carattere automatico, l’altra soggetta a processo di autorizzazione. La prima categoria è ispirata a finalità umanitarie, peraltro richiamate dalla decisione (PESC) 2022/327, e riguarda beni e tecnologie a duplice uso o relativa prestazione di assistenza tecnica e finanziaria, per un uso non militare e per utenti finali non militari, destinati, tra l’altro, a scopi umanitari, emergenze sanitarie, [continua ..]

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VII. Rilievi conclusivi

L’analisi condotta nel presente scritto mette in luce come il regolamento (UE) n. 2021/821 realizzi, nel settore dei prodotti a duplice uso, gli obblighi e gli impegni internazionali, nonché gli obblighi nell’ambito delle pertinenti sanzioni e i connessi obiettivi di politica estera e sicurezza nazionale [69]. Tale realizzazione è attuata attraverso un complesso sistema di licenze di carattere individuale o generale, modulato in funzione dell’ambito materiale di applicazione e della portata soggettiva. Il regolamento, inoltre, sviluppa rispetto alla normativa già vigente una maggiore attenzione ai profili funzionali nell’individuazione del suo ambito di applicazione materiale, in termini così più aderenti al grado di evoluzione delle tecniche di produzione. Il sistema di controllo in materia di beni ad uso duale attuato dal regolamento in commento viene inoltre bilanciato in un contesto dove l’export dal­l’Unione europea verso l’estero deve ritenersi libero e privo di condizionamenti di carattere commerciale, nonché in un contesto per cui, a livello di sistema commerciale multilaterale, le restrizioni all’esportazione costituiscono l’eccezione mentre la regola è rappresentata dal divieto di limitazioni alla circolazione internazionali di merci. La capacità del regolamento (UE) 2021/821 di attuare quanto precede tramite un ragionevole bilanciamento di opposti interessi e mediante l’adozione di misure restrittive non sproporzionate rispetto ai rilevanti obiettivi perseguiti nonché organicamente inquadrate, seppur a titolo di lex specialis, nel sistema normativo doganale del­l’Unione europea, ha peraltro trovato riscontro anche nei recenti fatti relativi alla crisi in Ucraina, mediante la trasformazione, in via temporanea, dei controlli all’export in divieti di esportazione sui beni a uso duale.

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NOTE

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