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Sulla rilevanza dei trattati stipulati dagli Stati membri nel diritto dell'Unione. Considerazioni a margine della sentenza della Corte di giustizia nel caso Slovenia c. Croazia

Emmanuel Pagano

Nella causa C-457/18 promossa dalla Slovenia contro Croazia, la Corte dichiara la propria incompetenza a conoscere la domanda perché gli inadempimenti lamentati dalla Slovenia non riguardano il diritto dell’Unione ma sono accessori alla mancata osservanza di un accordo di arbitrato, stipulato dai due Stati, che non è parte integrante del suo diritto. Più precisamente la Corte rileva che l’oggetto dell’accordo non rientra nei settori di competenza dell’Unione, che non impegna l’Unione e che non presenta sufficienti vincoli di connessione con essa. Il richiamo netto e forte a queste tre condizioni, laddove la seconda è stata tradizionalmente considerata da sola sufficiente per stabilire l’appartenenza di un accordo al diritto dell’Ue, potrebbe essere un segnale della Corte a riconsiderare le circostanze per ritenere un accordo stipulato dagli Stati membri parte integrante del suo diritto.

PAROLE CHIAVE: Corte di giustizia Slovenia Croazia arbitrato frontiere

The Court decision on the case C-457/18, Republic of Slovenia v Republic of Croatia (January 31, 2020), stated that the application does not concern the infringement of provisions of EU law but rather the failure to comply with obligations arising from an arbitration agreement concluded by the Member States. Therefore, the Court declare itself incompetent on three grounds: the issue arising by the case falls outside the areas of EU competence; the European Union is not part of the treaty; the treaty does not express sufficient links with European Union to be considered an integral part of EU law. The reference to these three circumstances, while the second is by itself considered to be sufficient to solve the matter, could mean a very interesting development on the topic.

Sommario:

I. Il caso Slovenia c Croazia davanti alla Corte di giustizia - II. La Corte si pronunzia per la propria incompetenza - III. I trattati stipulati dall’Ue sono parte integrante del suo diritto - IV. Sul limitato rilievo dei trattati stipulati solo da Stati membri nei procedimenti davanti alla Corte - V. Se esistono circostanze utili a far ritenere che un trattato, anche se stipulato solo dagli Stati membri, possa costituire parte integrante del diritto UE - VI. Le novità che emergono dalla sentenza Slovenia c Croazia - NOTE


I. Il caso Slovenia c Croazia davanti alla Corte di giustizia

Con la sentenza del 31 gennaio 2020 pronunciata nella causa C-457/18 promossa in base all’art. 259 TFUE dalla Slovenia contro la Croazia, la Corte ha avuto modo di tornare sul tema della rilevanza dei trattati internazionali conclusi da Stati membri nei procedimenti intentati davanti ad essa. Le questioni portate al suo esame traevano origine da un accordo di arbitrato, che la Slovenia e la Croazia avevano stipulato prima dell’adesione di quest’ultima all’UE e in vista di essa al fine di delineare le loro linee di confine marittimo [1], e dal rifiuto da parte croata di dare esecuzione alla sentenza arbitrale. L’inadempimento di tale sentenza da parte croata era la conseguenza della denuncia dell’accordo di arbitrato che questo Stato aveva effettuato a motivo di irregolarità che erano emerse nel corso del procedimento arbitrale e che avevano portato alle dimissioni dell’arbitro nominato dalla Slovenia. In particolare, si era venuti a conoscenza dell’esistenza di comunicazioni ufficiose tra questi e l’agente sloveno presso il tribunale. Alle dimissioni dell’ar­bitro nominato dalla Slovenia erano seguite, poi, quelle dell’arbitro nominato dalla Croazia e la denuncia da parte di questa dell’accordo di arbitrato. Il Presidente del collegio arbitrale, tuttavia, non ritenendo che, alla luce delle norme di diritto internazionale sui trattati (art. 60 della convenzione di Vien­na del 1969 sul diritto dei trattati), la denuncia dell’accordo fosse fondata aveva sostituito i due arbitri e portato a conclusione il procedimento. Secondo la Slovenia, dalla mancata esecuzione della sentenza arbitrale da parte della Croazia erano scaturite una serie di conseguenze rilevanti per il diritto dell’Unione che giustificavano un’azione di inadempimento nei suoi confronti [2]. In particolare, la Slovenia lamentava la violazione sia di norme del diritto primario dell’Unione, quali il dovere di leale cooperazione (art. 4, comma 3 TUE) e il principio del rispetto dello stato di diritto sancito dall’art. 2 TUE [3], che del diritto secondario che avevano compromesso la realizzazione degli obiettivi dell’Unione e impedito alla Slovenia di adempiere al proprio obbligo di dare piena attuazione al diritto UE in tutto il suo territorio. La Slovenia si richiamava in particolare all’impossibilità di esercitare la propria sovranità [continua ..]

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II. La Corte si pronunzia per la propria incompetenza

Il punto cruciale che la Corte ha dovuto affrontare riguardava, dunque, l’oggetto della domanda dal quale dipendeva la sussistenza o meno della sua competenza. Mentre per la Croazia la domanda concerneva l’accordo di arbitrato e la validità della sentenza arbitrale su cui la Corte non poteva essere chiamata a pronunciarsi, per la Slovenia si trattava, invece, di valutare la violazione di obblighi dell’Unione di cui la Corte poteva ben occuparsi [10]. La Corte, pur dando atto che dal tenore letterale delle conclusioni formulate con l’atto introduttivo del giudizio la Slovenia avesse mirato alla constatazione di inadempimenti di obblighi dell’Unione gravanti sulla Croazia [11], ha ritenuto, tuttavia, che le asserite violazioni, tanto del diritto primario che del diritto derivato dell’Unione, derivassero dalla presunta violazione, da parte della Croazia, degli obblighi scaturenti dalla convenzione di arbitrato e dalla sentenza arbitrale emessa sulla base di tale convenzione [12]. Così, dopo aver ricordato che, già in una precedente circostanza, nell’ambito di un ricorso per inadempimento, aveva dichiarato di non essere competente a pronunciarsi sull’interpretazione di una convenzione internazionale conclusa dagli Stati membri che non costituisce parte integrante del diritto comunitario [13], ha ribadito questa posizione nei riguardi dell’accordo di arbitrato concluso tra i due Stati [14] sottolineando il carattere accessorio delle violazioni delle disposizione del diritto dell’Unione, lamentate dalla Slovenia, rispetto alla presunta violazione di obblighi risultanti da un accordo internazionale quale sopra descritto [15]. Accoglieva, quindi, le eccezioni croate e si dichiarava incompetente [16]. Nel rafforzare questa sua posizione la Corte ha rilevato, inoltre, che i vincoli di connessione esistenti tra la conclusione dell’accordo di arbitrato, la procedura di arbitrato e il processo di negoziazione e di adesione della Croazia all’Unione non erano sufficienti per ritenere che l’accordo e la sentenza arbitrale costituissero parte integrante del diritto dell’Unione [17]. Da notare che, per quanto altre volte la Corte avesse precisato che ai fini della competenza contasse la formulazione della domanda [18] – lasciando impregiudicata ogni altra valutazione all’esame di merito [continua ..]

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III. I trattati stipulati dall’Ue sono parte integrante del suo diritto

Una volta stabilito che l’oggetto della domanda concerneva, in realtà, un accordo internazionale estraneo al diritto Ue, la conseguenza non poteva essere diversa da quella riferita. Sul punto la conclusione della Corte è stata ineccepibile, conforme alla sua prassi e del tutto coerente con la disciplina del procedimento per inadempimento previsto dall’art. 259 TFUE che può avere come oggetto unicamente l’accertamento dell’inadempimento da parte di uno Stato di obblighi a lui incombenti in base al diritto dell’Unione. Per i trattati internazionali questa eventualità è legata al fatto che essi siano parte integrante del diritto Ue, cosa che si verifica quando l’Unione è vincolata alla loro osservanza. Sul punto la prassi della Corte è costante [21]. Questo effetto è direttamente collegato alla previsione dell’art. 216, n. 2 TFUE che, disponendo che i trattati stipulati dall’Unione vincolano le istituzioni e gli Stati, li introduce a pieno titolo nel sistema giuridico dell’Unione ponendoli, tra l’altro, in una posizione di rilievo [22]. Sebbene restino pur sempre subordinati ai princìpi dell’Unione [23], prevalgono sugli atti di diritto derivato dell’Unio­ne al punto da comportarne la loro invalidità in caso di contrasto [24] e vanno considerati, a tutti gli effetti, parte del diritto dell’Unione. I trattati stipulati, invece, solo dagli Stati restano estranei al sistema giuridico dell’UE. Per questo non possono essere oggetto di giudizio diretto davanti alla Corte. Quanto ora detto vale sia per i procedimenti di inadempimento che per i procedimenti di rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE. Anche su questo aspetto la prassi della Corte è costante nel ritenere che solo i trattati che vincolano l’Unione, in quanto parte integrante del suo ordinamento giuridico, possono essere oggetto diretto di valutazione. Tra i casi in cui essa si riconosce, per questo motivo, competente si ricordano le sentenze Merck Genéricos [25], Firma Brita GmbH [26], Bosphorus [27]. Di contro, l’incompetenza della Corte nei procedimenti pregiudiziali ad occuparsi in maniera diretta di accordi internazionali stipulati dagli Stati membri, e perciò estranei al diritto dell’Unione, è stata affermata, tra l’altro, nella [continua ..]

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IV. Sul limitato rilievo dei trattati stipulati solo da Stati membri nei procedimenti davanti alla Corte

Se i trattati stipulati solo dagli Stati membri, non essendo parte integrante del diritto dell’Unione sono estranei al suo ordinamento e non possono, quindi, essere oggetto di una valutazione diretta da parte della Corte, non di meno entro certi limiti e a certe condizioni, possono venire in rilievo in giudizi aventi ad oggetto norme dell’Unione, talvolta a supporto interpretativo di queste o di domande aventi ad oggetto il diritto Ue o, ancora, nel caso di loro interferenze con regole UE. Nella sentenza Hurd, ad esempio, la Corte, richiesta di interpretare alcune regole comunitarie, e in particolare l’art. 3 dell’atto relativo alle condizioni di adesione e agli adattamenti dei trattati allegato al trattato relativo all’ade­sione alla CEE e alla CEEA del Regno di Danimarca, dell’Irlanda e del Regno Unito in relazione al funzionamento della Scuola europea la cui istituzione era dovuta a trattati internazionali stipulati dagli Stati membri, ha riconosciuto che “…. onde determinare l’ambito di applicazione dell’art. 3 dell’atto di adesione relativamente a tali atti, può essere necessario … esaminarli per quanto è necessario a questo scopo. Ciò non può tuttavia attribuire alla Corte, per il tramite dell’art. 3 dell’atto di adesione, la competenza piena e illimitata ad interpretare gli atti di cui è causa, poiché essa non le è attribuita dagli artt. 177 del trattato CEE e 150 del trattato CEEA” [30]. Nella ricordata sentenza relativa al caso Bosphorus, nell’interpretare la convenzione di Montego Bay, della quale l’Unione faceva parte, e che per questo costituiva parte integrante del suo diritto, nonché la direttiva 2005/35, la Corte si è servita della convenzione Marpol 73/78 (Convenzione internazionale per la prevenzione dell’inquinamento causato da navi firmata a Londra il 2 novembre 1973 e integrata dal protocollo del 17 febbraio 1978), alla quale l’Unione non aveva aderito [31]. Nella sentenza relativa alla citata causa Spagna c Regno Unito, in un procedimento, quindi, di inadempimento riguardante la presunta inosservanza di obblighi UE da parte del Regno Unito, la Corte ha proceduto all’inter­pretazione di un atto di diritto internazionale applicabile tra essa e la Spagna. Si trattava dell’allegato I [continua ..]

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V. Se esistono circostanze utili a far ritenere che un trattato, anche se stipulato solo dagli Stati membri, possa costituire parte integrante del diritto UE

Ricordato tutto questo e ribadito che dalla costante prassi della Corte emerge che solo l’appartenenza di un trattato al diritto Ue consente una cognizione piena su di esso, sia nei procedimenti di inadempimento che di rinvio pregiudiziale, e che tale appartenenza dipende dall’essere l’Ue vincolata alla sua osservanza, vi è da valutare il significato da attribuire a certe considerazioni che talvolta la Corte effettua quando, ribadendo la propria incompetenza a pronunciarsi, mette in risalto la estraneità dell’oggetto del trattato al diritto Ue o l’inesistenza di sufficienti legami tra esso e l’Ue. Queste considerazioni, che si riscontrano già in alcune decisioni passate della Corte, si ripetono in maniera più marcata nella sentenza Slovenia c Croazia. Nella sentenza Vandeweghe resa su rinvio pregiudiziale di interpretazione di una disposizione di un accordo complementare alla Convenzione generale in materia previdenziale stipulata tra il Belgio e la Germania, la Corte rilevava che “[i]n virtù dell’art. 177 del trattato, … [era] incompetente a pronunciarsi in materia di interpretazione di norme di diritto internazionale che vincolano gli Stati membri ma esulano dalla sfera del diritto comunitario” [corsivo dell’A.] [34]. All’insussistenza di circostanze o legami tra i trattati stipulati dagli Stati e l’Unione la Corte si era riferita anche nella sentenza Hurd in cui aveva sottolineato che i legami che la Convenzione relativa alla Scuola europea di Culham, sulla cui interpretazione verteva il giudizio, con la Comunità non bastavano a farla ritenere parte integrante del suo diritto [35]. Nella ricordata sentenza Commissione c Belgio, vertente sull’attuazione della Convenzione relativa al funzionamento delle Scuole europee, la Corte aveva notato che “…nonostante i legami che tale Convenzione presenta con la Comunità e con il funzionamento delle sue istituzioni, si tratta di una convenzione internazionale conclusa dagli Stati membri che non costituisce parte integrante del diritto comunitario” [corsivi dell’A.] [36]. Nell’ordinanza Hartmann la Corte aveva evidenziato che “… il solo fatto che [l’art. 8 della direttiva 93/89] … consente agli Stati membri [di [continua ..]

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VI. Le novità che emergono dalla sentenza Slovenia c Croazia

Dato atto di tutto questo non si può, tuttavia, negare che nella sentenza Slovenia c Croazia emergano delle novità nel considerare l’estraneità di un trattato all’Ue a partire già dall’elencazione, da parte della Corte, delle ragioni della propria incompetenza. Essa non inizia dalla constatazione che l’accordo di arbitrato non vincola l’Ue e che per questo è estraneo al diritto dell’Unione per poi, semmai, aggiungere, ad abundantiam, che il suo oggetto non rientra nei settori di competenza dell’Unione e, poi, che non presenta sufficienti vincoli di connessione con l’Unione. Se fossero state proposte in quest’ordine le ultime due argomentazioni sarebbero risultate irrilevanti o di contorno. Al contrario, la prima constatazione che fa la Corte è che l’oggetto dell’accordo di arbitrato non rientra nei settori di competenza dell’Unione; poi, che l’Unione non ne fa parte, e, infine, che i vincoli di connessione esistenti tra, da un lato, la conclusione di tale convenzione nonché la procedura di arbitrato condotta sul fondamento della stessa e, dall’altro lato, il processo di negoziazione e di adesione della Repubblica di Croazia all’Unione non sono sufficienti per ritenere che la convenzione di arbitrato e la sentenza arbitrale formino parte integrante del diritto dell’Unione. Si tratta di affermazioni che si fa fatica a ricondurre entro lo schema più volte ricordato. È difficile negare che non considerino l’eventualità che un accordo, benché non vincolante per l’Unione, possa tuttavia costituire sua parte integrante in presenza delle circostanze appena ricordate. Stando così le cose, si deve ammettere che ci troviamo davanti a una novità di non poco conto che può comportare conseguenze notevoli di cui la prassi futura dovrà dare conferma.

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NOTE

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