home / Archivio / Fascicolo / Il piano della Commissione europea per la ripresa economica: la compatibilità degli aiuti di ..

indietro stampa articolo indice fascicolo leggi articolo leggi fascicolo


Il piano della Commissione europea per la ripresa economica: la compatibilità degli aiuti di Stato in situazioni emergenziali

Silvia Marino

Il presente lavoro analizza la risposta dell’Unione europea alla crisi economica creata dalla pandemia nello specifico ambito degli aiuti di Stato. Il quadro temporaneo adottato a marzo e più volte modificato indica quali basi giuridiche possano essere utilizzate al fine della corretta erogazione di aiuti compatibili. Ricordate brevemente la prassi e la giurisprudenza relative a specifiche cause di compatibilità, il lavoro analizza i requisiti di compatibilità stabiliti dal quadro temporaneo, in una prospettiva di continuità rispetto alla prassi precedente. Vengono presentate talune riflessioni anche sull’indivi­duazione dei beneficiari, sempre nella prospettiva della coerenza rispetto alla prassi precedente. Conclusivamente si presentano alcune osservazioni sulla portata delle basi giuridiche utilizzate.

The present paper analyses the reaction of the European Union to the economic crisis stemming from the pandemic in the specific field of State aids. The temporary framework was adopted in March and modified several times. It points at the legal basis to be used for the correct grant of compatible aids. This article recalls the praxis and the case law on the specific reasons for compatibility according to the Treaty. Then, it analyses the conditions for compatibility as set in the temporary framework, stressing its continuity with the general discipline. Some considerations on the identification of the beneficiaries are introduced. Finally, the paper offers remarks on the scope of the legal basis invoked.

Sommario:

I. La risposta dell’Unione europea alla crisi economica derivante dall’emergenza sanitaria - II. Gli interventi economici degli Stati membri al di fuori della disciplina degli aiuti - III. La compatibilità degli aiuti di Stato: gli elementi focali nella prassi delle istituzioni con riferimento alle “calamità naturali” e agli “aiuti settoriali” - IV. L’applicazione della disciplina sulla compatibilità degli aiuti nell’attuale fase di crisi - V. La determinazione dei beneficiari: le imprese in crisi e il divieto di cumulo - VI. Alcune considerazioni conclusive - NOTE


I. La risposta dell’Unione europea alla crisi economica derivante dall’emergenza sanitaria

Il rischio di una crisi economica generalizzata nell’Unione europea co­me conseguenza dell’evolversi della situazione epidemiologica, prima, e pandemica, poi, da COVID-19, ha indotto la Commissione a reagire sul fronte del sostegno economico e finanziario alle imprese. I numerosi interventi succedutisi nel tempo si caratterizzano per il loro crescente favor nei confronti dell’imprenditoria e specializzazione. La prima comunicazione risale al 13 marzo 2020 [1] ed è destinata a fornire una risposta coordinata al­l’emergenza sanitaria in corso tramite alcuni primi strumenti orientati alla limitazione degli effetti della crisi. Alla luce dell’allora situazione epidemica, che colpiva prevalentemente il nostro Paese e appena iniziava a diffondersi in altri Stati membri, la Commissione individua alcuni fattori di shock temporaneo all’economia del mercato interno [2]. In un quadro, in cui la situazione sanitaria sembra ragionevolmente gestibile, la Commissione predilige un approccio soft, richiamando gli Stati membri alla solidarietà, piuttosto che introdurre misure straordinarie per far fronte all’emergenza. Vengono individuate tre priorità, alle quali è necessario dare una risposta coordinata, onde evitare più gravi ripercussioni sulle economie degli Stati membri e sui mercati finanziari globali: la vita e la salute delle persone tramite l’investimento in forniture sanitarie; la tutela delle imprese e dei lavoratori; la riduzione dell’impatto della crisi sull’economia. Per quanto riguarda il primo obiettivo, la Commissione insiste sull’esi­stenza di un mercato unico anche nella fornitura di materiale sanitario e di attrezzature mediche, nella prospettiva solidaristica [3]. Con riferimento al secondo punto, l’istituzione immagina una modifica temporanea alla disciplina dei trasporti, con particolare riferimento al traffico aereo, onde evitare viaggi senza passeggeri, e al sostegno nel settore del turismo [4]. Infine, la Commissione presenta interventi di tipo economico e finanziario, mobilitando il bilancio dell’Unione e la Banca europea per gli investimenti, erogando misure di liquidità a sostegno delle imprese, ai settori e alle regioni particolarmente pregiudicate, tramite i programmi FEI a sostegno dell’investimento, sospendendo i crediti per le imprese colpite, mantenendo un [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


II. Gli interventi economici degli Stati membri al di fuori della disciplina degli aiuti

La prima modalità di sostegno economico ricordata dalla Commissione è l’approvazione di misure che non costituiscano aiuto di Stato. In questa parte, la comunicazione ha essenzialmente un carattere narrativo, evidente essendo che un sostegno all’economia non costituente aiuto di Stato è libero. Affinché l’intervento statale non ricada nel campo di applicazione del­l’art. 107, par. 1, deve mancare almeno uno degli elementi costituitivi del­l’aiuto ivi indicati. Poiché si sta ragionando sull’intervento pubblico nel­l’economia, le misure non possono che essere erogate dallo Stato, o tramite risorse statali. Pertanto, possono difettare o la selettività, o il pregiudizio alla concorrenza e agli scambi fra gli Stati membri. Quest’ultimo elemento è normalmente presunto, dimostrata la sussistenza degli altri elementi costitutivi dell’aiuto [18]. Tuttavia, sono considerati inidonei ad arrecare pregiudizio i c.d. aiuti de minimis di cui al regolamento n. 1407/2013. Il regolamento 2012/360 [19], che ne stabilisce una disciplina per le imprese che forniscono servizi di interesse economico generale, è stato recentemente modificato [20] proprio alla luce dell’attuale crisi sanitaria ed economica. Ne viene esteso il campo di applicazione materiale, ricomprendendo le imprese che si siano trovate in difficoltà nel periodo compreso tra il 1 gennaio 2020 e il 30 giugno 2021, e temporale, in quanto il suo termine di scadenza è posticipato al 31 dicembre 2023. Questo ampliamento è necessario al fine di assicurare il corretto funzionamento dei SIEG: come tutte le imprese subiscono le ripercussioni di una crisi, ma è appunto di interesse ge­nerale, e quindi essenziale, che continuino a operare con regolarità. Al di fuori del campo di applicazione del regime de minimis, pare difficile superare la presunzione di pregiudizio alla concorrenza e agli scambi fra Stati membri. Secondo la Corte di giustizia [21], il fatto che il beneficiario operi solo a livello locale o nazionale, o al contrario esclusivamente con Paesi terzi, non è elemento sufficiente per escludere l’impatto dell’aiuto nel mercato interno. Il requisito della selettività è il più sensibile, dal momento che la sua definizione pare semplice e chiara, ma la sua [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


III. La compatibilità degli aiuti di Stato: gli elementi focali nella prassi delle istituzioni con riferimento alle “calamità naturali” e agli “aiuti settoriali”

Nell’ambito della disciplina degli aiuti di Stato, e particolarmente della loro compatibilità, il quadro temporaneo prevede l’utilizzo di alcune basi giuridiche: l’art. 107, par. 2, lett. b) e l’art. 107, par. 3, lett. b) e c). L’obiettivo del quadro temporaneo consiste nel fornire maggior chiarezza sulla portata di queste disposizioni nelle circostanze attuali. L’art. 107, par. 2 ha carattere automatico, ma la sua corretta invocabilità è comunque controllata dalla Commissione. Pertanto, nell’ambito della lett. b), sono state necessarie definizioni delle nozioni di calamità naturali [28] e di circostanze eccezionali, queste ultime di interpretazione non univoca [29]. Inoltre, come ogni regola derogatoria, la portata del par. 2 ha carattere restrittivo [30], sotto diversi profili. In primo luogo, l’evento deve essere del tutto imprevedibile, ovvero al di fuori del controllo dei soggetti interessati, come, ad esempio, un incidente marittimo [31] o un attentato terroristico [32]. In secondo luogo, il danno economico deve derivare in modo diretto da questi fatti non prevedibili [33]. A contrario, non rientra nel campo di applicazione della disposizione un aiuto concesso a imprese di riassicurazione dei rischi di catastrofi naturali, mancando il nesso stretto fra calamità naturale e pregiudizio all’im­presa [34]. Infine, deve sussistere corrispondenza tra l’importo dei danni asseritamente provocati dagli eventi non prevedibili e l’importo dell’aiuto, che ha funzione compensatoria [35]. Su questa base, la Commissione ha ad esempio approvato aiuti necessari a superare i danni economici subiti da talune compagnie aeree a seguito dell’eruzione del vulcano Eyjafjöll [36], grazie al fatto che venivano computati a pregiudizio solo i voli non effettuati e veniva fornita un’analisi economica controfattuale che evitasse sovracompensazioni [37]. Nell’ambito dell’art. 107, par. 3 è più evidente il margine di discrezionalità della Commissione, dal momento che viene meno l’automaticità della compatibilità, la cui valutazione viene rimessa per definizione all’apprezza­mento dell’istituzione. Anche queste deroghe sono interpretate restrittivamente [38]. Nell’ambito della lett. b) la disposizione [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


IV. L’applicazione della disciplina sulla compatibilità degli aiuti nell’attuale fase di crisi

Il quadro temporaneo chiarisce gli aspetti di compatibilità degli aiuti secondo le tre basi giuridiche individuate. La Commissione si sofferma sul capo di applicazione dell’art. 107, par. 2, lett. b), con alcuni ampliamenti nelle modifiche successive alla prima versio­ne del quadro temporaneo. In quest’ultima, per distinguere questa tipologia di aiuto, l’istituzione si concentra sui settori direttamente pregiudicati, come, ad esempio, quelli dei trasporti, del turismo, della cultura, dell’accoglienza, del commercio al dettaglio, o dell’organizzazione di eventi. Questi sarebbero immediatamente colpiti per il solo verificarsi dell’emergenza sanitaria, perché la loro utenza o clientela diminuisce automaticamente in conseguenza al rischio infettivo. L’elemento caratterizzante l’applicazione dell’art. 107, par. 2, lett. b) è quindi determinato dall’immediatezza del danno quale conseguenza diretta del diffondersi dell’epidemia, e dal fine compensatorio. Pertanto, possono essere erogati aiuti con un certo grado di flessibilità, anche a favore di imprese che abbiano già ottenuto aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione. Proprio in forza di questa ratio, la terza modifica al quadro temporaneo ha chiarito che aiuti ai sensi dell’art. 107, par. 2, lett. b), del TFUE possono essere concessi a prescindere dal settore danneggiato. All’epoca della sua adozione, luglio 2020, gli effetti diretti della crisi sanitaria sull’economia non potevano più essere distinti sulla base del settore economico pertinente. Il caso espressamente preso in considerazione è il divieto di esercizio del­l’attività economica e commerciale a causa delle misure di contenimento (par. 13). La generalizzazione dell’applicabilità dell’art. 107, par. 2, lett. b) costituisce un elemento di flessibilizzazione. Infatti, la difficoltà economica non è diretta conseguenza dell’evento eccezionale pandemico, ma dipende dai provvedimenti nazionali di contingentamento. Tuttavia, l’interpretazione leggermente più estensiva dell’art. 107, par. 2, lett. b) fornita dalla terza modifica al quadro temporaneo è parsa ed è in effetti utile nel momento in cui la chiusura delle attività commerciali è stata (in primis) imposta (in secundis) con la finalità, [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


V. La determinazione dei beneficiari: le imprese in crisi e il divieto di cumulo

Solo nell’ambito dei chiarimenti relativi all’applicazione dell’art. 107, par. 3, lett. b) la Commissione pone talune specificazioni sul potenziale beneficiario degli aiuti [54]. L’obiettivo consiste nell’individuazione di imprese che siano in una situazione di difficoltà strettamente collegata alla crisi economica e sanitaria, in modo tale che gli aiuti siano adeguati a risolvere quel grave perturbamento cui la disposizione fa menzione. In caso contrario, il sostegno pubblico rischierebbe di essere quasi casuale, «a pioggia» e quindi inutile per la ripresa economica. Pare allora corretto che queste linee guida sull’identificazione del beneficiario non si applichino agli aiuti erogati ex art. 107, par. 2, lett. b) stante la loro finalità compensatoria che preclude l’aleatorietà. L’individuazione dei potenziali beneficiari è stata soggetta ad alcune modifiche nelle revisioni del quadro temporaneo. La prima comunicazione richiedeva che l’impresa non fosse in difficoltà alla data del 31 dicembre 2019 [55]. Il requisito era teso ad assicurare lo stretto collegamento fra difficoltà economica e crisi, affinché gli aiuti fossero erogati a imprese inizialmente sane. L’infausto sviluppo degli eventi ha imposto una flessibilizzazione di questo requisito. La terza modifica alla comunicazione ammette a tutte le tipologie di benefici anche le microimprese o le piccole imprese già in difficoltà a quella data. La chiusura di molte attività al pubblico, normalmente organizzate in forma di piccola impresa, ha probabilmente indotto a una maggior apertura verso il sostegno pubblico. Il solo fatto che si tratti di imprese che occupano pochi dipendenti, se non addirittura organizzate secondo un modello latamente riconducibile all’impresa familiare di diritto italiano, non ha celato il numero invero cospicuo di queste imprese, e le ricadute eco­nomiche, finanziarie e sociali della cessazione della loro attività. Nemmeno in questo caso il sostegno pubblico può tuttavia essere generalizzato. Infatti, queste imprese non devono essere soggette a procedura di insolvenza secondo il diritto interno, né aver già ricevuto aiuti per il salvataggio o per la ristrutturazione [56]. Diviene quindi irrilevante, rispetto alla definizione di impresa in difficoltà, la cospicua [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


VI. Alcune considerazioni conclusive

Il quadro temporaneo e le sue modifiche utilizzano la locuzione circostanza eccezionale per definire l’epidemia fin dal par. 4. È significativo il fatto che non vengano utilizzati i termini propri dell’art. 107, par. 2, lett. b) TFUE, e in particolare eventi eccezionali [61]. La definizione che ne era stata data nella precedente prassi e giurisprudenza avrebbe potuto consentire di qualificare l’emergenza pandemica come un evento eccezionale, sotto il cui cappello sarebbero potuti confluire tutti gli aiuti di Stato adottati per farvi fronte, al rispetto delle consuete condizioni di necessità e di proporzionalità. La compatibilità automatica avrebbe consentito agli Stati di reagire ancora più rapidamente. Tuttavia, siffatta apertura avrebbe provocato conseguenze difficilmente gestibili. Gli Stati membri si sarebbero sentiti più liberi di erogare sovvenzioni, effettuando minori controlli sull’adeguatezza e la proporzionalità della misura. Dalla Commissione si sarebbero attese solo decisioni di non sollevare obiezioni adottate con particolare rapidità, tramite procedura semplificata o certamente nei tempi stretti dell’esame preliminare. Una decisione diversa sarebbe stata presumibilmente oggetto di impugnazione, con conseguenti dilatazione dei tempi e incertezza del diritto, ma soprattutto grave danno per le imprese. La Commissione ha quindi preferito una strada intermedia, sulla base della sua consolidata esperienza [62]. Le due locuzioni devono avere una portata diversa, e quindi non tutti gli aiuti possono ricadere nell’ambito dell’art. 107, par. 2, lett. b). L’istituzione ha quindi mantenuto ferma la particolarità della compatibilità automatica del par. 2, ma ha al contempo ammorbidito le condizioni sostanziali per l’adozione di una decisione positiva ai sensi del­l’art. 107, par. 3 [63]. In questo modo ha contemperato due esigenze. La prima è quella di un controllo serio sulle misure notificate dagli Stati membri. La situazione attuale non può infatti giustificare reazioni anarchiche da parte degli Stati, che ne approfittino per elargire indiscriminatamente sostegni pubblici. La seconda è la risposta certa e rapida alle oggettive difficoltà delle imprese. L’individuazione di condizioni di applicazione dell’art. 107, par. 3 è utile agli [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


NOTE

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


  • Giappichelli Social