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L'interpretazione contestuale di norme SEE “modellate” sul diritto dell'UE: luci e ombre di una inedita tecnica interpretativa della Corte di giustizia

Maria Eugenia Bartoloni

L’innesto della disciplina dell’Unione in ambiti giuridici diversi solleva inevitabilmente quesiti, teorici e pratici, di non poco conto. Tra i molti problemi, vi è quello di stabilire se, ed in quale misura, norme testualmente identiche possano ricevere una stessa interpretazione pur se calate in contesti normativi che sono geneticamente differenti.

Il presente contributo esplora tale questione dalla prospettiva dell’Accordo SEE. In particolare, sulla base dei due principali modelli di riferimento rintracciabili nella giurisprudenza, l’A. esamina l’approccio, non sempre coerente, che la Corte di giustizia utilizza per interpretare norme SEE modellate su corrispondenti norme UE. Questa indagine riveste uno specifico interesse in quanto, in una giurisprudenza piuttosto recente, la Corte appare adottare l’inedita tecnica dell’interpretazione contestuale, ai sensi dell’art. 31, par. 3, lett. c) della Convenzione di Vienna, al fine di allineare il sistema SEE all’ordinamento UE.

PAROLE CHIAVE: norme SEE - Corte di Giustizia UE

The incorporation of the Union’s rules into different legal contexts inevitably raises questions, both theoretical and practical, of no small importance. Among the many problems, there is the question of whether, and to what extent, textually identical rules can be interpreted in the same way, even if they are set in normative contexts which are genetically different.

This contribution explores this issue from the perspective of the EEA Agreement.

In particular, on the basis of the two main reference models traceable in the case-law, the A. examines the approach, which is not always consistent, that the Court of Justice uses to interpret EEA rules modeled on corresponding EU rules.

This survey is of particular interest because, in a rather recent case law, the Court appears to adopt the unprecedented technique of contextual interpretation, pursuant to art. 31, par. 3, lett. c) of the Vienna Convention, in order to align the EEA system with EU law.

Sommario:

I. Premessa: identità letterale ed esigenza di uniforme interpretazione - II. Rilevanza del “contesto” e degli “obiettivi” nell’interpretazione di norme modellate sul diritto UE: due modelli di riferimento - III. L’identità sostanziale tra norme SEE e norme UE nella giurisprudenza della Corte di giustizia: due approcci contraddittori - IV. Terzo approccio. Una ridefinizione delle tecniche interpretative in ambito SEE: la sentenza sul caso I.N. c. Ruska Federacija - V. L’inquadramento teorico del ricorso a strumenti convenzionali ulteriori: l’art. 31, par. 3, lett. c), CVDT - VI. Considerazioni conclusive - NOTE


I. Premessa: identità letterale ed esigenza di uniforme interpretazione

È noto che l’Accordo che istituisce lo Spazio Economico Europeo [1] (d’ora in poi SEE) si prefigge la creazione di una zona di libero scambio tra l’Unione europea e gli Stati dell’AELS [2] attraverso l’estensione della disciplina del mercato interno UE a questi ultimi Paesi. Il SEE è dunque stato realizzato sulla falsariga del mercato interno UE attraverso una sorta di innesto costante e permanente della normativa relativa alla libera circolazione delle merci, persone, servizi e capitali ai rapporti tra Unione europea e Stati AELS [3]. Non è un caso che si parli, in relazione a tale fenomeno, anche di esportazione delle regole del mercato interno a Stati terzi [4]. Se l’applicazione delle regole UE al differente contesto SEE è volta ad estendere la disciplina che governa il mercato interno anche a Stati terzi “al fine di creare uno Spazio economico europeo dinamico ed omogeneo, basato su norme comuni e su pari condizioni di concorrenza” [5], si pone l’esigenza che la disciplina del SEE, nella misura in cui rappresenti un’estensione del mercato interno, sia interpretata ed applicata in maniera uniforme alla corrispondente disciplina UE [6]. Di conseguenza, il modello dell’“esportazione” delle regole UE nei confronti di Stati terzi – e dunque l’integrazione di norme UE in un differente spazio giuridico – implica e presuppone che le norme di quest’ultimo che ricalcano quelle UE siano interpretate ed applicate in maniera uniforme a prescindere dalla rispettiva sfera applicativa [7]. Se non vi fosse omogeneità d’interpretazione tra norme UE e SEE sostanzialmente identiche, l’obiettivo di trasporre la disciplina del mercato interno UE a Stati terzi sarebbe vanificato [8]. Questo obiettivo è realizzato attraverso alcuni meccanismi, tra cui quello previsto dall’art. 6 dell’Accordo SEE il quale indica che “le disposizioni del presente accordo, nella misura in cui sono identiche nella sostanza alle corrispondenti norme del trattato […] e degli atti adottati in applicazione […], devono essere interpretate, nella loro attuazione ed applicazione, in conformità delle pertinenti sentenze pronunciate dalla Corte di giustizia […] prima della data della firma del presente accordo” [9]. Seppure [continua ..]

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II. Rilevanza del “contesto” e degli “obiettivi” nell’interpretazione di norme modellate sul diritto UE: due modelli di riferimento

La prassi giurisprudenziale offre due differenti approcci in relazione all’esigenza di interpretazione uniforme di norme che ricalcano il diritto del­l’Unione. Il primo schema di riferimento presuppone che gli obiettivi e il contesto della norma che riproduce una corrispondente norma UE siano rilevanti al fine di stabilire se all’identità testuale debba corrispondere un’uniformità interpretativa. È soltanto nella misura in cui la norma ripresa dal diritto UE presenta scopi e contesto analoghi, affini o contigui a quelli delle norme UE che l’identica formulazione determina ed impone un’interpretazione omogenea ed uniforme di norme che hanno sfere applicative differenti. Questo approccio è utilizzato dalla Corte riguardo a norme di accordi internazionali modellate sul diritto UE. Il secondo schema, al contrario, trascura il contesto nel quale una norma è collocata e gli obiettivi che persegue. La differente sfera applicativa che caratterizza la norma UE e quella che ne riproduce il contenuto è un elemento del tutto irrilevante per determinare se, ed in quale misura, all’identità testuale debba anche corrispondere un’uniformità interpretativa. L’esigenza di interpretazione conforme, che sussiste dunque a prescindere dalle condizioni di applicazione della norma, dal suo oggetto, dallo scopo, e dal contesto, è esclusivamente imposta dal tenore letterale identico. Questo modello è applicato dalla Corte in relazione a normative nazionali che si conformano al diritto UE per la disciplina di fattispecie estranee al suo ambito di applicazione. Quanto al primo modello, in applicazione della c.d. giurisprudenza Polydor [18], la Corte esclude che l’analogia testuale tra una norma di un accordo internazionale ed il diritto UE debba esigere automaticamente una corrispondente analogia d’interpretazione [19]. Secondo la Corte, infatti, l’interpre­tazione di una norma UE non può essere trasposta ad una norma di un accordo internazionale, pur testualmente identica, a prescindere dal contesto e dagli obiettivi perseguiti. Soltanto nella misura in cui possa essere rintracciata analogia o similarità di finalità e contesto, l’interpretazione del diritto UE si imporrebbe anche alla norma dell’accordo. In questa prospettiva concettuale, l’estensione [continua ..]

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III. L’identità sostanziale tra norme SEE e norme UE nella giurisprudenza della Corte di giustizia: due approcci contraddittori

Alla luce dell’indagine appena effettuata, conviene esaminare il modello cui si ispira la giurisprudenza in tema di interpretazione di norme SEE modellate sul diritto dell’UE. In particolare, occorre verificare se sia preso a riferimento il primo schema in base al quale l’identità sostanziale di due nor­me che presentano lo stesso tenore letterale non può prescindere dal­l’analo­gia di contesto e scopo delle stesse; oppure, di converso, il secondo modello, secondo cui la semplice identità testuale di due norme determina automaticamente anche la loro identità di significato, non rilevando altri presupposti. La questione si pone in quanto la Corte di giustizia, in relazione all’ac­cordo SEE, non sembra abbracciare integralmente la giurisprudenza Polydor, pur costantemente applicata agli altri accordi internazionali conclusi dall’Unione [32]. Piuttosto essa appare muoversi, peraltro non sempre agevolmente, sul crinale di entrambi gli approcci, a seconda dei casi valorizzando o, al contrario, trascurando il contesto giuridico nel quale si collocano le norme SEE. Già dal parere 1/91 [33], che pur è stato letto come una piena adesione alla giurisprudenza Polydor [34], la Corte ha manifestato una certa difficoltà ad abbracciare un approccio lineare ed univoco in merito ai criteri da utilizzare per interpretare le norme SEE riproduttive di corrispondenti norme UE. Come si ricorderà, nell’escludere che l’identico tenore letterale delle norme dell’Accordo e delle corrispondenti disposizioni dell’UE implica che “le une e le altre debbano necessariamente venire interpretate allo stesso modo” [35], la Corte ha indicato che “un trattato internazionale va interpretato non solo in funzione dei termini nei quali è redatto, ma altresì alla luce delle sue finalità e del contesto” [36]. Ne ha concluso che la radicale differenza che contraddistingue gli obiettivi perseguiti dall’Accordo SEE da quelli che caratterizzano il TCE impedisce che norme, pur testualmente identiche, siano interpretate in maniera analoga [37]. Infatti, mentre l’Accordo SEE si limita a prevedere la creazione “di un regime di libero scambio e di concorrenza nei rapporti economici e commerciali tra le parti contraenti” [38], il TCE mira, attraverso un regime di [continua ..]

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IV. Terzo approccio. Una ridefinizione delle tecniche interpretative in ambito SEE: la sentenza sul caso I.N. c. Ruska Federacija

Nel rinvio pregiudiziale sollevato dalla Corte suprema croata, la Corte era chiamata a stabilire se l’autorità croata, in applicazione della soluzione abbracciata nella sentenza Petruhhin [57], dovesse rifiutare la richiesta di estradizione da parte di uno Stato terzo di un cittadino islandese che ha esercitato, a norma dell’art. 36 dell’Accordo SEE (che riproduce testualmente l’art. 56 TFUE), il diritto di libera circolazione. Si trattava dunque di stabilire se la situazione di un cittadino di uno Stato dell’AELS, che si avvale di una delle libertà garantite dall’Accordo SEE, possa essere equiparata, in relazione ad una richiesta di estradizione avanzata da uno Stato terzo, a quella di un cittadino di uno Stato membro che beneficia del diritto di libera circolazione [58]. Ancorché non immediatamente evidente, la Corte si è dovuta confrontare con una questione assai insidiosa: l’esigenza di contestualizzare, a fini interpretativi, le norme SEE alle corrispondenti norme UE formulate in maniera identica. La difficoltà di questa operazione si riflette chiaramente nell’iter argomentativo poco lineare. Da una parte, infatti, la Corte – in applicazione di una giurisprudenza consolidata [59] – ha riconosciuto che all’art. 36 SEE, in materia di libera prestazione di servizi, debba essere attribuita la stessa portata dell’art. 56 TFUE [60], indicando implicitamente che l’identico tenore letterale di due disposizioni ne determina anche lo stesso significato. La Corte, in tal modo, ha equiparato la situazione del cittadino di uno Stato membro che si sposta per motivi di turismo in un altro Stato membro a quella di un cittadino di uno Stato dell’AELS che, per gli stessi motivi, si reca in uno Stato dell’Unio­ne [61]. Tale equiparazione giustificherebbe la trasposizione al contesto SEE della soluzione adottata in Petruhhin: la Corte ha difatti concluso che norme nazionali sull’estradizione possono pregiudicare “la libertà sancita all’artico­lo 36 dell’accordo SEE”. Riferendosi esplicitamente al caso Petruhhin, la Corte ha indicato che, “in una situazione come quella di cui trattasi nel procedimento principale, la disparità di trattamento consistente nel permettere l’estradizione di un cittadino di uno Stato dell’AELS, parte [continua ..]

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V. L’inquadramento teorico del ricorso a strumenti convenzionali ulteriori: l’art. 31, par. 3, lett. c), CVDT

 L’innesto della disciplina dell’Unione in contesti normativi diversi solleva inevitabilmente quesiti, teorici e pratici, di non poco conto. In particolare, si pone la questione di stabilire fino a che punto possa spingersi l’obiettivo di rendere omogenei due sistemi giuridici i quali, in relazione a settori materiali limitati, aspirano ad un processo d’integrazione quanto più uniforme possibile. In questa prospettiva, tra i molti problemi, vi è quello di stabilire se, ed in quale misura, norme testualmente identiche possano ricevere una stessa interpretazione pur se calate in contesti giuridici che, sebbene ispirati l’uno all’altro, continuano ad essere geneticamente diversi. In relazione allo Spazio Economico Europeo, questo dilemma è efficacemente rappresentato dalle oscillazioni manifestate dalla Corte di giustizia che se, da una parte, è costantemente proiettata a trasporre le regole del mercato interno nel sistema SEE, dall’altra, è consapevole dei rischi che possono determinarsi a fronte di un innesto decontestualizzato. Oscillazioni che si manifestano attraverso una giurisprudenza che fatica ad imboccare un percorso interpretativo coerente e lineare, e che si barcamena nel tentativo di individuare un punto d’equilibrio tra due opposte esigenze: garantire un’espor­tazione costante delle regole sul mercato interno, evitando altresì di alterare le caratteristiche sostanziali del sistema giuridico SEE. Proprio questa difficoltà potrebbe aver spinto la Corte ad individuare un percorso alternativo: ossia l’integrazione, in via indiretta, del contenuto del­l’accordo SEE attraverso il richiamo ad altri strumenti internazionali. Senza snaturarne formalmente i tratti caratterizzanti, l’accordo SEE, attraverso l’applicazione della tecnica dell’interpretazione sistematica ai sensi dell’art. 31, par. 3, lett. c), CVDT, è stato arricchito di un contenuto che altrimenti non avrebbe e, per questa via, coordinato per relationem alla disciplina UE. La Corte dunque, attraverso l’utilizzo di questo criterio, nel ridefinire, almeno in parte, le sue consuete tecniche di interpretazione, è stata in grado di allineare il SEE all’UE, rendendolo “oggettivamente comparabile” a quest’ul­timo. Questo approccio può essere senz’altro apprezzato sotto [continua ..]

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VI. Considerazioni conclusive

L’innesto della disciplina dell’Unione in contesti normativi diversi solleva inevitabilmente quesiti, teorici e pratici, di non poco conto. In particolare, si pone la questione di stabilire fino a che punto possa spingersi l’obiettivo di rendere omogenei due sistemi giuridici i quali, in relazione a settori materiali limitati, aspirano ad un processo d’integrazione quanto più uniforme possibile. In questa prospettiva, tra i molti problemi, vi è quello di stabilire se, ed in quale misura, norme testualmente identiche possano ricevere una stessa interpretazione pur se calate in contesti giuridici che, sebbene ispirati l’uno all’altro, continuano ad essere geneticamente diversi. In relazione allo Spazio Economico Europeo, questo dilemma è efficacemente rappresentato dalle oscillazioni manifestate dalla Corte di giustizia che se, da una parte, è costantemente proiettata a trasporre le regole del mercato interno nel sistema SEE, dall’altra, è consapevole dei rischi che possono determinarsi a fronte di un innesto decontestualizzato. Oscillazioni che si manifestano attraverso una giurisprudenza che fatica ad imboccare un percorso interpretativo coerente e lineare, e che si barcamena nel tentativo di individuare un punto d’equilibrio tra due opposte esigenze: garantire un’espor­tazione costante delle regole sul mercato interno, evitando altresì di alterare le caratteristiche sostanziali del sistema giuridico SEE. Proprio questa difficoltà potrebbe aver spinto la Corte ad individuare un percorso alternativo: ossia l’integrazione, in via indiretta, del contenuto del­l’accordo SEE attraverso il richiamo ad altri strumenti internazionali. Senza snaturarne formalmente i tratti caratterizzanti, l’accordo SEE, attraverso l’applicazione della tecnica dell’interpretazione sistematica ai sensi dell’art. 31, par. 3, lett. c), CVDT, è stato arricchito di un contenuto che altrimenti non avrebbe e, per questa via, coordinato per relationem alla disciplina UE. La Corte dunque, attraverso l’utilizzo di questo criterio, nel ridefinire, almeno in parte, le sue consuete tecniche di interpretazione, è stata in grado di allineare il SEE all’UE, rendendolo “oggettivamente comparabile” a quest’ul­timo. Questo approccio può essere senz’altro apprezzato sotto il [continua ..]

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