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Covid-19 e ripristino dei controlli alle frontiere interne

Fabio Spitaleri, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Trieste

L’emergenza Covid-19 ha spinto numerosi Paesi Schengen a reintrodurre i controlli alle frontiere interne allo scopo di prevenire la diffusione del contagio. In assenza di coordinamento, le misure prese hanno gravemente intralciato la libera circolazione delle persone e delle merci, mettendo a rischio la consegna dei prodotti, ivi compresi quelli di prima necessità. L’articolo espone le procedure che i Paesi Schengen devono rispettare quando intendono ripristinare i controlli alle frontiere interne ed esamina la prassi effettivamente seguita da questi Paesi, prima e dopo lo scoppio dell’emergenza Covid-19. Le misure raccomandate dalla Commissione europea per preservare l’unità del mercato comune sono state attentamente esaminate nel lavoro. L’articolo sottolinea l’opportunità di aggiornare il Codice Frontiere Schengen, introducendo una nuova procedura per le emergenze sanitarie che mettono gravemente a rischio la sicurezza interna degli Stati membri. In questa nuova procedura il ruolo di coordinamento della Commissione e il compito di consulenza tecnica delle agenzie e degli organi dell’Unio­ne attivi per il contrasto delle minacce sanitarie dovrebbero essere espressamente riconosciuti.

The Covid-19 emergency has prompted many Schengen Countries to reintroduce internal border controls in order to prevent the spread of the infection. In absence of coordination, this measures seriously affected the free movement of persons and goods, hindering the delivery of products. This paper illustrates the procedures that Schengen Countries must respect when they intend to restore controls at internal borders and examines the practice followed by them before and after the outbreak of the Covid-19 pandemic. The measures recommended by the European Commission to preserve the unity of the common market have been carefully examined. The work highlights the opportunity to update the Schengen Borders Code, introducing a new procedure for health emergencies that seriously jeopardize the internal security of Member States. In this new procedure, the coordination role of the Commission and the scientific advice of the ECDC and other EU bodies should be expressly recognized.

Sommario:

I. Introduzione - II. Le procedure per il ripristino dei controlli alle frontiere interne - III. La prassi dei Paesi Schengen e le misure raccomandate dalla Commissione in occasione del­l’emergenza Covid-19 - IV. Gli insegnamenti tratti dall’emergenza: è necessario rivedere il Codice Frontiere Schengen - V. Conclusioni - NOTE


I. Introduzione

L’emergenza Covid-19 ha avuto un impatto notevole sulla politica di controllo delle frontiere, dell’immigrazione e dell’asilo dell’Unione europea [1]. Le operazioni di sbarco e di identificazione delle persone giunte via mare sono state complicate ulteriormente dalla necessità di sottoporre gli stranieri a periodi di quarantena. L’accoglienza ha dovuto fare i conti con il maggior rischio di contagio collegato alla permanenza di un elevato numero di persone in uno stesso luogo. I trasferimenti di richiedenti protezione internazionale da uno Stato membro all’altro – secondo i criteri e le procedure previste dal regolamento Dublino [2] – sono diventati di fatto impossibili [3]. L’esame delle domande di asilo è stato rallentato dalla difficoltà di svolgere i colloqui con i richiedenti. Anche i rimpatri sono stati di fatto sospesi. La chiusura delle frontiere da parte dei Paesi terzi, di origine o di transito dei migranti, ha bloccato gli allontanamenti. L’impossibilità di perfezionare i rimpatri ha prodotto (o avrebbe dovuto produrre), a cascata, conseguenze sui trattenimenti finalizzati all’espulsione. Quest’ultimi dovrebbero infatti cessare, visto che la direttiva rimpatri [4] non consente di detenere gli stranieri in assenza di una reale prospettiva di allontanamento [5]. Non da ultimo, gli arrivi regolari da Paesi terzi sul territorio dell’Unione sono stati fortemente limitati, se non del tutto sospesi. Nel complesso, la politica di controllo delle frontiere, dell’immigrazione e dell’asilo è stata travolta dall’emergenza. Ciononostante, nella prima fase della pandemia questa politica non è stata al vertice delle priorità delle istituzioni dell’Unione europea. Quest’ultime si stanno concentrando maggiormente sulle misure di sostegno economico in favore degli Stati membri colpiti dalla pandemia [6] e sul coordinamento (o tentativo di coordinamento) dei provvedimenti statali diretti alla tutela della salute pubblica [7]. Le priorità sono state, in maniera piuttosto evidente, riviste [8]. Tuttavia, è facile prevedere che la gestione dei flussi migratori continuerà ad essere, per molto tempo ancora, una delle principali questioni che gli Stati e, in misura vieppiù crescente l’Unione saranno chiamati ad [continua ..]

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II. Le procedure per il ripristino dei controlli alle frontiere interne

La libera circolazione è un principio cardine del processo di integrazione europea. La possibilità per chiunque di spostarsi all’interno dello Spazio Schengen, senza subire verifiche di frontiera, rappresenta senza dubbio uno degli obiettivi primari dell’Unione. L’Unione mira infatti a offrire «ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest’ultima» (art. 3, par. 2, TUE) [12]. Nel complesso, la disciplina dell’Unione si fonda su un rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne e sulla fiducia reciproca nella capacità e volontà di ciascuno Stato membro di realizzare, anche con il supporto dell’Unione, questi controlli. La progressiva armonizzazione delle condizioni di attraversamento delle frontiere esterne (e dei controlli che a queste frontiere gli Stati membri devono praticare) ha come corollario la garanzia dell’«assenza di qualsiasi controllo sulle persone, a prescindere dalla nazionalità, all’atto dell’attraver­samento delle frontiere interne» (art. 77, par. 1, lett. a, TFUE) [13]. Disposizioni dirette a realizzare questo obiettivo sono dettate, in particolare, dal Codice Frontiere Schengen approvato, nella sua versione originaria, nel 2006 [14] e poi, nella sua seconda versione attualmente vigente, nel 2016 [15]. L’art. 22 impone l’assenza di controlli sulle persone «in qualunque punto» delle frontiere interne e vieta di effettuare qualsiasi verifica di frontiera sulle persone «indipendentemente dalla loro nazionalità» [16]. Le operazioni vietate sono per l’appunto i controlli di frontiera, mentre restano possibili i controlli di polizia i quali, a certe condizioni, possono avvenire anche nelle zone di frontiera (art. 23, lett. a), CFS) [17]. In deroga a questo principio, è tuttavia prevista la possibilità di ripristino dei controlli «in tutte le parti o in parti specifiche» delle frontiere interne (art. 25, par. 1, CFS). Allo stato attuale del diritto dell’Unione, questa decisione è ancora rimessa alla [continua ..]

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III. La prassi dei Paesi Schengen e le misure raccomandate dalla Commissione in occasione del­l’emergenza Covid-19

Dal 2006 (anno di entrata in vigore del CFS), numerosi Stati membri e Paesi Associati Schengen hanno reintrodotto controlli alle frontiere interne [28]. La prassi degli Stati può essere suddivisa in tre periodi, molto disomogenei tra loro per le circostanze di fatto che li hanno caratterizzati. Inizialmente, tra il 2006 e il 2015, le notifiche di ripristino dei controlli sono state effettuate trentasei volte, in presenza di minacce di breve durata connesse allo svolgimento di grandi manifestazioni ed eventi sportivi, summit e conferenze di livello internazionale o a seguito di attentati terroristici [29]. In genere, i controlli sono stati ripristinati soltanto per alcuni giorni o settimane e non sono quasi mai stati prorogati [30]. A partire da settembre 2015, la situazione è radicalmente cambiata sia per le ragioni che per la durata delle misure prese. La reintroduzione dei controlli è stata principalmente motivata dalla necessità di bloccare i movimenti secondari di migranti e richiedenti protezione internazionale. L’afflusso massiccio di persone – soprattutto dalla Grecia attraverso la rotta balcanica – ha dato il via a una stagione di controlli ripetuti alle frontiere interne [31]. In prima battuta, queste misure sono state disposte unilateralmente da Stati membri e Paesi Associati Schengen, ai sensi degli artt. 25 e 28 CFS. Il prolungarsi della situazione ha spinto poi le istituzioni dell’Unione ad attivare, per la prima volta, la procedura prevista dall’art. 29 CFS. Il 12 maggio 2016 il Consiglio, sulla base di una proposta della Commissione, ha raccomandato ai cinque Paesi Schengen maggiormente interessati dai movimenti secondari provenienti dalla Grecia (Austria, Danimarca, Germania, Norvegia e Svezia) di ripristinare i controlli in parti specifiche delle rispettive frontiere interne [32]. La raccomandazione è stata rinnovata per tre volte, con scadenza finale dei controlli fissata all’11 novembre 2017 [33]. Le quattro raccomandazioni succedutesi nel tempo si sono limitate a disporre quanto strettamente necessario. I controlli suggeriti hanno riguardato parti specifiche delle frontiere interne, interessate dai movimenti secondari di migranti. Inoltre, è stato richiesto ai Paesi Schengen coinvolti di presentare alla Commissione relazioni mensili sui controlli effettuati e sui risultati conseguiti. Nonostante questa iniziativa comune, [continua ..]

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IV. Gli insegnamenti tratti dall’emergenza: è necessario rivedere il Codice Frontiere Schengen

La prassi degli Stati membri e della Commissione nel contesto dell’emergenza Covid-19 è stata richiamata con l’obiettivo di trarre insegnamenti in vista di un possibile aggiornamento del Codice Frontiere Schengen. In particolare, due sono i punti che saranno oggetto di riflessione: la necessità di inserire la salute pubblica tra i motivi che giustificano la reintroduzione dei controlli e l’opportunità di formalizzare il ruolo di coordinamento della Commissione europea in caso di pandemia. Come si è visto sopra, nelle sue comunicazioni la Commissione è partita dal presupposto che «in situazioni estremamente critiche uno Stato membro può ritenere necessario reintrodurre i controlli alle frontiere per far fronte al rischio rappresentato da una malattia contagiosa». Essa ha aggiunto che «gli Stati membri devono motivare la reintroduzione dei controlli alle frontiere in conformità del codice frontiere Schengen» [55]. La Commissione ha dato quindi atto della possibilità di ripristinare i controlli in caso di pandemia secondo la normativa vigente, senza tuttavia soffermarsi sulle motivazioni di questa conclusione. La posizione della Commissione è del tutto condivisibile, ma riteniamo necessario – in sede di valutazione giuridica di quanto sta accadendo – esplicitare le ragioni che la supportano. Come si è visto sopra, gli artt. 25 e 28 del Codice Frontiere Schengen consentono agli Stati membri di reintrodurre i controlli alle frontiere interne, sulla base di una decisione unilaterale, soltanto in presenza di una «minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna». I motivi di salute pubblica non sono contemplati. Ordine pubblico e pubblica sicurezza sono concetti richiamati a più riprese nei Trattati e negli atti di diritto derivato, specialmente al fine di autorizzare provvedimenti restrittivi delle libertà di circolazione dei cittadini dell’Unione, nonché al fine di giustificare limitazioni al diritto degli stranieri di accedere e di soggiornare, a certe condizioni, negli Stati membri [56]  [57]. In particolare, l’art. 72 TFUE dispone che le disposizioni del trattato relative allo Spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia non ostano «all’esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell’ordine [continua ..]

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V. Conclusioni

La possibilità di spostarsi liberamente in uno Spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia senza frontiere interne è uno degli obiettivi primari dell’Unione. In un sistema economico e sociale profondamente connesso, com’è quello che risulta dal processo di integrazione europea, l’assenza di controlli alle frontiere interne e il coordinamento delle iniziative statali, in caso di eccezionale rispristino di questi controlli, costituiscono esigenze vitali. La disciplina dell’Unione che fissa le condizioni e le procedure che gli Stati membri devono rispettare in caso di reintroduzione dei controlli non è più al passo con i tempi. La crisi dei migranti del 2015 e l’emergenza Covid-19 lo hanno ampiamente dimostrato. La reazione prolungata di alcuni Stati membri al rischio di movimenti secondari dei migranti ha trasformato quello che era stato pensato e disciplinato come un regime temporaneo e del tutto eccezionale in un sistema sostanzialmente permanente di controlli. Inoltre, l’assenza di coordinamento sulle iniziative statali assunte durante la prima fase della pandemia da Covid-19 ha messo a rischio la tenuta del mercato comune. Il Codice Frontiere Schengen richiede senza dubbio un aggiornamento [70]. L’emergenza sanitaria in corso consente di trarre alcune indicazioni. Anzitutto, non sembra necessario inserire la tutela della salute pubblica tra i motivi di reintroduzione dei controlli. L’attuale formulazione del Codice Frontiere Schengen autorizza già queste iniziative nei casi, come l’emer­genza Covid-19, che mettono a rischio la sopravvivenza della popolazione, l’erogazione di servizi pubblici essenziali e il funzionamento delle istituzioni. Situazioni del genere minacciano gravemente la sicurezza interna degli Stati membri e possono già condurre, secondo la disciplina vigente, al ripristino dei controlli. È invece di estrema importanza la formalizzazione del ruolo di coordinamento della Commissione. Per i casi di pandemia potrebbe essere introdotta una nuova procedura, modellata su quella dell’art. 29 CFS, che riconosca alla Commissione il potere di proporre le dovute raccomandazioni. Nell’ambito di questa nuova procedura un ruolo consultivo andrebbe attribuito alle agenzie, agli organi e ai gruppi di esperti, che operano in seno all’Unione per il contrasto alle minacce sanitarie.

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NOTE

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