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Una recente proposta di riforma dello Statuto della Corte di giustizia dell'Unione europea

ROBERTO ADAM, Ordinario di Diritto dell’Unione europea, Scuola Nazio-nale dell’Amministrazione di Roma.

Lo scritto esamina la recente proposta della Corte di giustizia di apportare talune modifiche al suo Statuto al fine, da un lato, di trasferire al tribunale buona parte dei ricorsi per inadempimento, oggi di competenza esclusiva della Corte, e, dall'altro lato, d'in­trodurre un filtro delle impugnazioni dinanzi a quest'ultima delle sentenze del Tribunale riguardanti casi che, prima di essere decisi da questo, siano stati oggetto di esame da parte di un'istanza amministrativa indipendente operante all'interno di un'agenzia del­l'Unione.

La prima parte della proposta, che si collega al raddoppio che si avrà nel 2019 dei membri del Tribunale, viene analizzata sia sotto il profilo della sua portata tecnico-giuridica e della ricaduta sul funzionamento di questo aspetto del sistema giurisdizionale, che sotto quello della sua coerenza temporale con quel raddoppio. E il giudizio è quello di una proposta che non solo appare per il momento intempestiva, ma solleva anche una serie di questioni di merito.

Più positivo risulta invece il giudizio sul secondo volet della proposta, anche se esso suscita alcune perplessità per l'impatto negativo che sembra destinato ad avere su un possibile ulteriore ricorso allo strumento dei tribunali specializzati introdotto con la riforma di Nizza del sistema giurisdizionale.

PAROLE CHIAVE: Corte di Giustizia UE - tribunale Unione Europea - ricorsi per inadempimento - impugnazioni

A Recent Proposal for a Reform of the Statute of the Court of Justice

Object of the present contribution is the recent proposal from the Court of Justice of the European Union on amendments to its Statute aimed at, on the one side, to transfer to the General Court a significant part of actions for annulment, which are now under the exclusive jurisdiction of the Court of Justice and, on the other side, to introduce a filter for certain categories of appeals i.e. cases which, before the case is brought before the General Court, have already been considered by an independent administrative authority of a EU agency.

The first part of the proposal is strictly interconnected with the doubling, by 2019, of the members of the General Court and it is analysed not only in light of its juridical and technical reaches and of its consequences on the functioning of this aspect of the EU jurisdictional system, but also in light of its temporal coherence with the before mentioned doubling. The conclusion is that the proposal not only appears to be untimely, but it also raises a number of questions on the merits.

More positive is the opinion on the second part of the proposal, even if it generates some perplexities about the negative impact which it seems to have on the possible further resort to specialised tribunals introduced within the EU jurisdictional system by the Nice Treaty.

KEYWORDS

Court of Justice  General Court  Actions for failure to fulfil obligations  Appeals

Sommario:

I. Origine e contenuti della proposta. - II. La tempistica del trasferimento al Tribunale dei ricorsi per inadempimento - III. Portata del trasferimento - IV. Le eccezioni al trasferimento: a) Le eccezioni predeterminate; b) Le eccezioni eventuali; c) I ricorsi a carattere sanzionatorio - V. L'impugnazione dinanzi alla Corte delle sentenze di inadempimento del Tribunale - VI. Quali vantaggi per la Corte? - VII. Verso un filtro di alcune categorie di impugnazione: una breve valutazione - NOTE


I. Origine e contenuti della proposta.

Il 26 marzo scorso la Corte di giustizia ha trasmesso alla Presidenza di turno del Consiglio dell'Unione, ai sensi dell'art. 281 TFUE, talune proposte di modifica del protocollo n. 3 sullo Statuto della Corte di giustizia dell'U­nione europea [1]. Oltre che su alcuni ritocchi di carattere terminologico volti ad assicurare una maggiore coerenza letterale tra talune disposizioni dello Statuto, le modifiche proposte di incentrano essenzialmente su due punti: il trasferimento al Tribunale della competenza di principio a statuire, in primo grado, sui ricorsi promossi contro uno Stato membro per inadempimento degli obblighi imposti dal diritto dell'Unione, competenza oggi spettante in via esclusiva alla Corte; e l'istituzione di un procedimento preventivo di ammissione per determinate categorie di impugnazioni dinanzi alla Corte di sentenze del Tribunale. In collegamento alla prima di queste due modifiche viene poi proposto di dare alla Corte la competenza, oggi del Tribunale, di pronunciarsi sui ricorsi presentati dallo Stato interessato contro le decisioni della Commissione che accertino, ai fini del pagamento di penalità di mora, l'a­deguatezza o meno del rispetto di una sentenza di condanna per inadempimento. Secondo quanto espressamente affermato dal Presidente della Corte nella sua lettera di trasmissione della proposta di regolamento del Parlamento e del Consiglio con cui dovrebbero essere adottate tali modifiche, l'iniziativa «mira a sfruttare tutte le potenzialità offerte dalla riforma dell'architettura giurisdizionale dell'Unione europea». Il riferimento sembra essere ad una precedente modifica dello Statuto, decisa nel 2015 su proposta della stessa Corte [2], che è destinata a portare gradualmente, grazie anche alla soppressione del Tribunale della funzione pubblica avutasi nel settembre 2016, al raddoppio, nel 2019, del numero dei giudici del Tribunale dell'Unione [3]. Tale modifica è infatti formalmente richiamata nel preambolo del nuovo regolamento proposto dalla Corte [4]. Se così fosse, potrebbe sembrare un po' eccessivo vedere nel raddoppio dei giudici del Tribunale in quanto tale una «riforma dell'architettura giurisdizionale dell'Unione». Del resto, lo stesso regolamento del 2015 che lo ha disposto lo motiva piuttosto come rimedio all'accresciuto carico di lavoro del Tribunale derivante (anche) dalla solo parziale attuazione della riforma del sistema [continua ..]

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II. La tempistica del trasferimento al Tribunale dei ricorsi per inadempimento

La prima osservazione che viene spontanea è quindi se questa proposta, almeno nella parte in cui prospetta il trasferimento al Tribunale della competenza a decidere su gran parte dei ricorsi per inadempimento, non sia quanto meno prematura. Prematura, ovviamente, non tanto per il diverso o­rizzonte temporale formalmente indicato dal Consiglio nel 2015 (nulla preclude alla Corte di scegliere i tempi delle sue proposte), ma rispetto ai tempi di messa a regime della riforma del Tribunale. Come abbiamo detto, essa si completerà nel 2019, con l'effettivo passaggio a una composizione di due giudici per Stato membro; e solo dopo quella data si potrà vedere se l'o­biettivo perseguito attraverso essa, di «ridurre in breve tempo sia il volume di cause pendenti sia l'eccessiva durata dei procedimenti dinanzi al Tribunale» [7], sarà stato effettivamente raggiunto. La stessa Corte aveva del resto motivato, nella sua relazione del dicembre scorso, l'inopportunità di procedere in questa fase al trasferimento al Tribunale di talune categorie di pregiudiziali anche con l'argomento che «occorre considerare che la riforma dell'architettura giurisdizionale è tuttora in corso e non ha ancora prodotto tutti i suoi effetti, in un contesto contrassegnato, parimenti per il Tribunale, da un aumento rilevante del numero delle cause proposte e pendenti» (p. 6). E in effetti i numeri lo confermano. Benché i tempi dei procedimenti dinanzi ad esso siano sicuramente migliorati (nel 2017 la durata media è stata di poco più di 19 mesi, a fronte dei più di 22 del 2016 e dei 28-30 degli anni precedenti), e nonostante si sia già passati ad una sua composizione a 47 giudici, il carico di lavoro del Tribunale è per il momento tutt'altro che diminuito, visto che, sempre nel 2017, le cause pendenti dinanzi ad esso hanno raggiunto il record storico di 1508 [8]. Indipendentemente poi dai numeri, una pausa di riflessione fino al 2020, come auspicato dal colegislatore dell'Unione nel 2015, avrebbe forse permesso di inserire qualsiasi proposta di modifica dell'attuale riparto di competenze tra le istanze giurisdizionali dell'Unione all'interno di un progetto più organico, e per questo più capace di apparire come diretto ad assicurare una migliore amministrazione della giustizia nell'Unione. Il rischio è invece che esso possa essere piuttosto [continua ..]

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III. Portata del trasferimento

Il rinvio a un momento successivo del negoziato legislativo su una diversa allocazione della competenza a conoscere dei ricorsi per inadempimento, non esime evidentemente, vista l'importanza del tema, da una valutazione più tecnico-giuridica della proposta odierna della Corte di giustizia. E questa deve partire, com'è ovvio, da una sua descrizione più puntuale. Come si è detto, la proposta punta a trasferire al Tribunale la competenza a giudicare in primo grado dei ricorsi per inadempimento, i ricorsi, cioè, promossi contro uno Stato membro per violazione di uno o più degli obblighi impostigli dal diritto dell'Unione. E, com'è noto, tali ricorsi sono quelli che possono essere introdotti dalla Commissione al termine di una procedura d'infrazione nei confronti di quello Stato (art. 258 TFUE) o da un altro Stato membro previo espletamento di una procedura che comunque coinvolge la Commissione (art. 259 TFUE), o, ancora, sempre dalla Commissione o da uno Stato membro sulla base di una procedura semplificata espressamente consentita dai Trattati rispetto alla violazione di taluni obblighi specifici. A quest'ultimo riguardo, dopo aver menzionato come oggetto del trasferimento di competenza i ricorsi previsti dai due articoli sopra citati, la proposta fa formale riferimento a quelli fondati sull'art. 108, par. 2, TFUE, ai sensi del quale «la Commissione o qualsiasi altro Stato interessato può adire direttamente la Corte di giustizia dell'Unione europea, in deroga agli articoli 258 e 259», qualora uno Stato membro non si conformi a una decisione con cui la Commissione gli ingiunga di sopprimere o modificare un aiuto di Stato perché incompatibile con il mercato interno o attuato in modo abusivo. Pur non prevedendo l'espletamento previo di una procedura amministrativa precontenziosa, come quella disciplinata dagli artt. 258-259 [13], l'ipotesi in questione è chiaramente riconducibile a quella contemplata da questi due articoli, perché anch'essa porta il giudice dell'Unione a pronunciarsi su un presunto inadempimento di uno Stato ad un obbligo europeo quale quello di rispetto di un atto vincolante della Commissione [14]. Ma, costituendo pur sempre un'espli­cita deroga agli artt. 258 e 259, è comprensibile che la Corte abbia ritenuto di doverne fare altrettanto esplicita menzione nel nuovo testo dell'art. 51 dello Statuto ai fini del trasferimento della [continua ..]

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IV. Le eccezioni al trasferimento: a) Le eccezioni predeterminate; b) Le eccezioni eventuali; c) I ricorsi a carattere sanzionatorio

Il riparto di competenze appena delineato in materia di ricorsi per inadempimento trova nella stessa proposta presentata dalla Corte delle eccezioni predeterminate e delle deviazioni, per così dire, eventuali. a) Le eccezioni predeterminate Le prime sono indicate espressamente nel primo comma del nuovo par. 2 dell'art. 51 dello Statuto. Dai ricorsi ex artt. 258 e 259 che passerebbero alla competenza del Tribunale sarebbero infatti esclusi – rimanendo così di competenza della Corte – quelli «diretti a far accertare l'inadempimento di uno Stato membro agli obblighi ad esso incombenti in forza del trattato sull'U­nione europea, del titolo V della terza parte del trattato sul funzionamento dell'Unione europea [il c.d. Spazio di libertà, sicurezza e giustizia] o di un atto adottato sul fondamento di tale titolo». Di queste diverse ipotesi quelle riconducibili al titolo V della terza parte del TFUE e agli atti su esso basati sono facilmente immaginabili, visto che l'uno e gli altri disciplinano il c.d. Spazio di libertà, sicurezza e giustizia ponendo una serie notevole di obblighi in capo agli Stati membri. Più difficile è immaginare, o comunque più ridotti, sono invece i casi in cui può prospettarsi un inadempimento degli Stati a norme del TUE, perché minori sono i casi in cui dalle stesse derivano obblighi in capo ad essi. Se si esclude infatti la PESC/PESD, rispetto alla quale l'art. 275 TFUE esclude qualsiasi competenza della Corte, restano pochi altri articoli del TUE che, come dimostra anche la giurisprudenza della Corte, possano essere occasione di un ricorso per inadempimento: certamente l'art. 4, par. 3 [19], l'art. 19, par. 1, secondo comma [20], e (attraverso l'art. 6) quelli della Carta dei diritti fondamentali [21]; forse l'art. 11, par. 4, e (sempre per il tramite di un altro articolo del TUE, l'art. 51) quelli di taluni dei Protocolli allegati ai Trattati [22]. La ragione di queste eccezioni predeterminate al trasferimento della com­petenza sui ricorsi per inadempimento è indicata dal preambolo della proposta di regolamento nella possibilità che i relativi ricorsi rivestano «una dimensione costituzionale» o presentino «un'urgenza o una delicatezza particolare» (considerando n. 4), risultando così preferibile, dice la proposta, riservarne l'esame alla Corte. Si tratta di [continua ..]

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V. L'impugnazione dinanzi alla Corte delle sentenze di inadempimento del Tribunale

Nel quadro del perimetro appena delineato, il trasferimento al Tribunale dei ricorsi per inadempimento comporta, com'è ovvio, che la loro soluzione definitiva potrà richiedere un doppio grado di giurisdizione. Sarà infatti possibile alla parte soccombente dinanzi al Tribunale impugnare la sentenza di questa dinanzi alla Corte. La peculiarità di questi ricorsi rispetto agli altri già di competenza del Tribunale ha però indotto la Corte a prevedere che qui essa statuisce comunque «in via definitiva» [31], in deroga alla regola generale secondo cui l'ac­coglimento dell'impugnazione può anche portare a un rinvio al Tribunale per una nuova decisione [32]. La ragione di questa deroga è di carattere "temporale": secondo quanto sottolinea la proposta, il trasferimento al Tribunale della competenza sui ricorsi per inadempimento «non può avere l'effetto di prolungare le situazioni di difformità con il diritto dell'U­nione» [33]; e, evidentemente, il prolungamento inevitabilmente causato da un'eventuale impugnazione, diventerebbe eccessivo se questa comportasse, in caso di accoglimento, anche la reiterazione del giudizio dinanzi al Tribunale. La definitività del giudizio di impugnazione ha spinto la Corte a prevedere anche, nella sua proposta, che nel corso di tale giudizio essa «esamina l'insieme degli elementi in fatto e in diritto rilevanti» [34]. Ciò non significa che venga meno in questo caso (né sarebbe giuridicamente possibile) la generale limitazione dell'impugnazione dinanzi alla Corte ai «soli motivi di diritto», disposta dall'art. 256, par. 1, comma 2, TFUE. Certamente, però, ne risulterà spostato più avanti quel difficile punto di equilibrio, che da più parti si è rilevato esistere nella giurisprudenza della Corte sul giudizio di impugnazione, tra valutazione (di spettanza del Tribunale) e qualificazione giuridica (propria della Corte) dei fatti in causa [35]. Ad ogni modo, pur se l'impugnazione è decisa dalla Corte in via definitiva, è evidente che la sua stessa previsione come conseguenza del trasferimento al Tribunale dei ricorsi per inadempimento introduce un fattore di potenziale allungamento dei tempi complessivi di espletamento di tali ricorsi e quindi delle situazioni di mancato rispetto del diritto dell'Unione che ne sono [continua ..]

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VI. Quali vantaggi per la Corte?

Non rimane che chiedersi quali siano i vantaggi della proposta di trasferire al Tribunale la competenza su parte dei ricorsi per inadempimento. Quando la si guardi dal punto di vista numerico, è difficile pensare che essa sia effettivamente capace di produrre un significativo alleggerimento del ruolo della Corte. I numeri sono là e li abbiamo in parte già visti. Il numero annuo dei ricorsi per inadempimento è già di per sé modesto (una quarantina l'anno) e sembra destinato a contrarsi ulteriormente per effetto della nuova strategia in materia di procedure d'infrazione decisa dalla Commissione all'inizio dell'anno scorso. Ma anche laddove questa previsione non si verificasse, una parte significativa di quei ricorsi non rientrerebbe comunque nell'ambito di competenza trasferito al Tribunale, risultando riconducibile a qualcuna delle eccezioni previste al riguardo dalla proposta. Basandosi infatti sulle statistiche dell'anno scorso, sui 37 ricorsi per inadempimento introdotti dalla Commissione, ben 14 sarebbero rimasti comunque, a proposta già approvata, di competenza della Corte, perché riguardanti norme dello Spazio di sicurezza, libertà o giustizia (4 ricorsi), ovvero perché basati sui paragrafi 1 e 2 (3 ricorsi) o 3 (7 ricorsi) dell'art. 260 TFUE. Quest'anno poi, i dati finora disponibili appaiono ancora più sbilanciati a favore della Corte: sui 24 ricorsi del 2018 di cui è già disponibile l'oggetto sul sito della Corte, quelli che resterebbero nelle mani di questa sarebbero ben 19, essendocene addirittura 16 basati sull'art. 260, par. 3, ai quali se ne aggiungono 3, ex art. 258, tra i cui motivi di ricorso vi è però la violazione di norme della Carta europea dei diritti fondamentali [39]. Quest'ultimo dato è peraltro ulteriormente significativo in termini di prospettiva. È da pensare, infatti, che l'intenzione espressa dalla Commissione di concentrare sempre più il ricorso alla procedura d'infrazione sulle violazioni sistemiche del diritto dell'Unione (oltre che sul recepimento delle direttive [40]) porterà sempre più spesso la stessa Commissione a contestare agli Stati accusati violazioni di norme del TUE, quali quelle della Carta o addirittura dell'art. 4, par. 3, del Trattato [41]. Indipendentemente poi dal ruolo che potranno giocare sulle conseguenze numeriche della proposta le [continua ..]

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VII. Verso un filtro di alcune categorie di impugnazione: una breve valutazione

Come si è precisato all'inizio, la proposta presentata nel marzo scorso dalla Corte di giustizia suggerisce anche una ulteriore modifica da apportare allo Statuto. Essa si prospetta sostanzialmente differente da quelle appena esaminate, in quanto appare sostanzialmente sganciata dal raddoppio dei giudici del Tribunale e dalla conseguente maggior capacità di lavoro di cui esso disporrà dal 2019 [45]. Se anch'essa, infatti, mira a deflazionare il carico di lavoro della Corte, lo fa, però, senza alcun aggravio per quello del Tribunale. Di che si tratta? La proposta della Corte mira ad introdurre un filtro delle impugnazioni dinanzi ad essa delle sentenze del Tribunale riguardanti casi che siano stati già oggetto di esame da parte di un'autorità amministrativa indipendente, ossia le cause che hanno beneficiato di un ricorso amministrativo prima di essere portate dinanzi al Tribunale. I casi ai quali la proposta della Corte fa riferimento possono essere facilmente indicati (e la stessa proposta lo fa nella sua motivazione). Si tratta del contenzioso che ha ad oggetto l'impugnazione da parte di privati di decisioni adottate da talune agenzie europee dotate al loro interno di una commissione di ricorso indipendente, competente ad esaminare in via amministrativa quegli eventuali ricorsi, prima che gli stessi possano essere portati all'attenzione del Tribunale a titolo di ricorso per annullamento [46]. Ebbene, secondo quanto viene proposto con l'inserimento nello Statuto della Corte di un nuovo art. 58-bis, in tali casi l'eventuale impugnazione dinanzi alla Corte della sentenza emanata dal Tribunale a questo titolo potrà aversi a condizione che, mediante un documento allegato all'impugnazione, la parte che contesta la decisione del Tribunale convinca la Corte di giustizia – cui spetterebbe giudicare preventivamente dell'ammissibilità dell'impu­gna­zione – dell'interesse generale a detta impugnazione, in ragione dell'im­por­tanza della questione che essa solleva per l'unità, la coerenza o lo sviluppo del diritto dell'Unione. Questa soluzione, che rievoca una proposta analoga contenuta nel documento di riflessione della Corte del 1999 alla Conferenza di Nizza [47], se appare condivisibile nel suo impianto generale, solleva però un dubbio generale e di carattere per così dire politico-istituzionale. La proposta finisce implicitamente per dare [continua ..]

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