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Profili giuridico-istituzionali della politica di sicurezza e difesa comune dell'Unione europea

Alfredo Rizzo, Professore a contratto di Diritto dell’Unione europea, Università
della Calabria

The article surveys the legal-institutional features of the Common Security and Defense Policy (CSDP) of the European Union (EU). At the outset, after a brief overview of the developments of CSDP pre-(as from 1999) and post-Lisbon Treaty, the topic is investigated in the light of the general rules concerning subdivision of competences between the EU and its Member States. In this framework, the recent application of the provision at Art. 42 n. 7 of the Treaty on the European Union (TEU) after the Paris attacks in 2015 is examined in the light of general rules and practice dealing with the right of self-defense that Art. 42 n. 7 itself TEU explicitly quotes. Subsequently it is offered an overview of more relevant rules on institutional functioning and main actors in the CSDP. It is also investigated which law applies to CSDP operations, with specific focus on relevant rules of International Human Rights Law (IHRL) and of International Humanitarian Law (IHL). Finally, the article raises the question of whether and to what extent CSDP could involve EU responsibility in case of breach of IHL rules in an armed conflict.

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Sommario:

I. Da Saint Maḷ al Trattato di Lisbona. - II. La competenza dell’Unione europea nel settore della PSDC. - III. Procedure decisionali e attori di PSDC. - IV. Il diritto applicabile. Il quadro regolatorio dell’Unione. - V. (Segue). Il quadro regolatorio internazionale. Il diritto delle N.U. - VI. (Segue). Il diritto internazionale dei diritti umani. - VII. (Segue). Il diritto internazionale umanitario. - VIII. (Segue). La responsabilità dell’Unione europea per eventuale violazione di norme del diritto internazionale umanitario. - NOTE


I. Da Saint Maḷ al Trattato di Lisbona.

Dopo il Comunicato di Berlino del giugno 1996, con il quale la NATO aveva previsto la possibilità di sostenere operazioni militari realizzate sotto l’egida dell’Unione dell’Europa Occidentale (UEO) [1], i capi di Stato e di governo partecipanti al Summit di Washington dell’Aprile 1999 accettano la possibilità per l’Unione europea «to take decisions and approve military action where the Alliance as a whole is not engaged» pur sul presupposto secondo cui «NATO and the EU should ensure the development of effective mutual consultation, co-operation and transparency, building on the mechanisms existing between NATO and the WEU» [2] . Si offre quindi maggiore automatismo alla collaborazione UE-NATO, pur prendendo le mosse dal contesto delle relazioni UEO-NATO, lasciando così emergere le finalità dei successivi accordi Berlin plus, i cui dettagli saranno definiti solo tra il 2002 e il 2003 (quindi dopo la definitiva consacrazione della Politica di difesa comune che potrebbe condurre ad una difesa comune qualora il Consiglio europeo decida in tal senso, così l’art. 17, par. 1, TUE nella versione successiva alle riforme del Trattato di Nizza). A partire dal summit di Saint-Malò del 4 dicembre 1998, all’esito del quale il Regno Unito aderisce agli obiettivi di una difesa comune europea, diversi sono stati i progressi ottenuti nel settore della politica di difesa (c.d. PESD, sino al Trattato di Lisbona) dell’Unione. All’esito dei Consigli europei di Colonia del 3-4 giugno 1999 e di Helsinki del 10-11 dicembre dello stesso anno (da cui l’individuazione degli Helsinki Headline Goals), è stata costituita una forza di c.d. “reazione rapida” composta da 60.000 unità impiegabile in un termine di 60 giorni per un periodo di un anno. Conseguentemente, verranno costituiti il Comitato politico e di sicurezza (COPS o CPS) quale formazione permanente del Consiglio dell’Unione a cui partecipano esperti in materia politico-militare aventi il rango di ambasciatore nonché il Comitato militare e lo Stato maggiore dell’Unione [3]. Successivamente, l’art. 25 del TUE (corrispondente all’attuale art. 38) disciplinerà i compiti del COPS, particolarmente rilevanti per quanto attiene al controllo politico ed alla direzione [continua ..]

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II. La competenza dell’Unione europea nel settore della PSDC.

Con il Trattato di Lisbona, insieme alla politica estera e di sicurezza comune (PESC), quella di sicurezza e difesa comune (PSDC) è l’unica politica che resta collocata nel Trattato sull’Unione europea e non viene trasferita al Trattato sul Funzionamento dell’Unione (TFUE). Tuttavia, tale stessa politica viene esplicitamente individuata all’art. 2, par. 4 di tale ultimo Trattato, nel punto in cui questa norma stabilisce che l’Unione ha competenza, in conformità con le norme del TUE, per definire e attuare una politica estera e di sicurezza comune, incluso il progressivo stabilimento di una politica di difesa. Nonostante la collocazione in tale disposizione – che porta comunque a negare che possa trattarsi di una competenza di tipo esclusivo (cfr. art. 3 TFUE) –, quella relativa al settore PESC/PSDC non viene qualificata expressis verbis come competenza concorrente dell’Unione, con conseguente intuibile esclusione del cosiddetto pre-emptive effect previsto proprio per tale tipologia di competenza (cfr. art. 2, par. 2, TFUE ai sensi del quale gli Stati membri, in aree di competenza concorrente, esercitano la loro competenza nella misura in cui l’Unione non abbia esercitato la propria) [11]. Il medesimo art. 2 TFUE prevede che tale competenza autorizza sia l’Unione sia gli Stati membri a legiferare adottando atti giuridicamente vincolanti, mentre l’art. 24 TUE esclude l’adozione di atti legislativi nel settore della PESC/PSDC. Anche da tale punto di vista, quindi, la PESC/PSDC non rappresenta una competenza concorrente dell’Unione, in quanto non dà luogo ad un’a­rea di azione normativa in cui l’adozione di atti legislativi da parte del­l’U­nio­ne possa avere un effetto preclusivo dell’esercizio di competenza da parte de­gli Stati membri, ciò che, peraltro, ha una rilevanza giuridica specifica riguardo alla (non) configurabilità di una competenza esclusiva implicita del­l’U­nione a concludere accordi sulla base, per l’appunto, della previa adozione di atti legislativi (cfr. art. 3, par. 2 TFUE, che contempla tale possibilità in via ge­nerale in tutti i settori in cui, invece, l’Unione è in grado di adottare atti legi­slativi). Peraltro, tale constatazione trova un proprio “contraltare” nel [continua ..]

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III. Procedure decisionali e attori di PSDC.

Lo strumento giuridico per lo svolgimento delle competenze e il raggiungimento degli obiettivi di PSDC è rappresentato da decisioni basate sul citato art. 43 TUE e sull’art. 28 TUE, secondo le modalità di voto fissate agli artt. 31 e 42, par. 4, TUE. Il soggetto decisore in tale ambito è il Consiglio (che elabora la politica estera e di sicurezza comune e prende le decisioni neces­sarie per la definizione e l’attuazione di tale politica), mentre il Consiglio europeo offre guida politico-strategica definendo gli orientamenti generali e le linee strategiche da seguire. Il metodo decisionale in Consiglio è quello del­l’u­na­nimità, senza potersi ricorrere, nel settore della PSDC, alle eccezioni pur pre­viste dal medesimo articolo 31 TUE, relative alla possibilità di applicare il metodo maggioritario, sempre in seno al Consiglio [24]. Unico temperamento alla regola dell’unanimità nella PSDC è rappresentato dall’istituto del­l’a­sten­sio­ne costruttiva di cui all’art. 31 TUE, ai sensi del quale, durante la procedura di vo­tazione in sede di Consiglio, l’astensione motivata di uno Stato membro non impedisce il raggiungimento dell’unanimità: in pratica, l’a­stensione non e­sclude il formarsi della decisione né impedisce che que­st’ultima vincoli l’U­nio­ne, ma comporta che lo Stato che l’abbia esercitata non resti vincolato dal­l’ob­bligo di applicare quella stessa decisione [25]. Peraltro, il TUE a partire dalle riforme di Lisbona contempla la possibilità di adottare decisioni a maggioranza qualificata in alcuni casi espliciti: all’art. 46, par. 2, TUE, concernente l’avvio di una cooperazione strutturata permanente; all’art. 45, par. 2, TUE per la definizione dello statuto, della sede e delle modalità di funzionamento dell’Agenzia europea di difesa (sulla quale v. infra); all’art. 41, par. 3, terzo sotto-paragrafo TUE, là dove si prevede che il Consiglio, su proposta dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, decide in merito alla costituzione e al finanziamento del fondo iniziale, costituito dai contributi degli Stati membri, per i preparativi delle missioni di PSDC di cui agli artt. 42, par. 1, e 43 TUE che non sono [continua ..]

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IV. Il diritto applicabile. Il quadro regolatorio dell’Unione.

Ai sensi dell’art. 2 TUE: «L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze». Anche l’art. 21 TUE sottolinea che «l’azione del­l’U­nione sulla scena internazionale si fonda sui principi che ne hanno informato la creazione, lo sviluppo e l’allargamento e che essa si prefigge di promuovere nel resto del mondo: la democrazia, lo Stato di diritto, l’uni­versalità e l’in­di­vi­sibilità dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, il rispetto della dignità umana, principi di uguaglianza e di solidarietà e il rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale». Per quanto riguarda le relazioni esterne dell’Unione, l’art. 3, par. 5, TUE stabilisce che: «L’Unione afferma e promuove i suoi valori e interessi, contribuendo alla protezione dei suoi cittadini. Essa contribuisce alla pace, alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile della Terra, alla solidarietà e al rispetto reciproco tra popoli, al commercio libero ed equo, all’eliminazione della povertà e alla tutela dei diritti umani, in particolare i diritti del bambino, nonché alla rigorosa osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale, in particolare al rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite». Da quanto sopra si può ricavare che tutte le attività esterne dell’UE, e quindi anche le operazioni di gestione delle crisi, dovrebbero rispettare i principi proclamati ufficialmente dall’Unione europea, in particolare quelli che attengono al rispetto del diritto internazionale dei diritti umani. Inoltre, l’art. 6, par. 1, TUE stabilisce che l’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea [38]. A questo proposito va richiamato il documento «Mainstreaming human rights across CFSP and other EU policies» [39], il quale si riferisce a una serie di azioni concrete che devono essere intraprese dal Segretariato del Consiglio e dalla presidenza, e cioè: integrare disposizioni relative ai diritti umani nel predisporre i documenti e [continua ..]

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V. (Segue). Il quadro regolatorio internazionale. Il diritto delle N.U.

Per quanto attiene al quadro regolatorio internazionale, occorre innanzitutto considerare diversamente le c.d. missioni civili da quelle propriamente militari o implicanti l’uso della forza. Per queste ultime, il più importante attore sulla scena internazionale è l’ONU. Quest’ultima agisce normalmente in operazioni di mantenimento della pace – peace keeping operations – ricorrendo all’uso della forza (come deroga al divieto generale di ricorrervi nonché come deroga rispetto ai principi di sovranità nazionale e di non intervento) mediante gli strumenti contemplati dal capitolo VII della Carta, se la situazione da affrontare costituisca un rischio per la pace e la sicurezza internazionale. Su tale base giuridica, l’ONU normalmente interviene tramite il Consiglio di sicurezza, il quale adotta risoluzioni che, in alcuni casi, hanno menzionato l’Unione europea quale soggetto promotore ed attuatore in via complementare di interventi a tutela della pace internazionale (c.d. peacekeeper) [41] . I membri dell’Unione europea hanno interpretato la Carta ONU nel senso che quest’ultima autorizza comunque il dispiegamento di forze per il mantenimento della pace senza la necessità di un previo mandato ONU nel caso in cui l’intervento avvenga su base consensuale, cioè su invito o richiesta del governo del Paese dove si intende intervenire (operando in tal caso il principio volenti non fit iniuria). Se l’operazione contempla misure di “imposizione” della pace dovrebbe comunque riemergere la necessità di una previa autorizzazione da parte del Consiglio di sicurezza dell’ONU, fatta salva la valutazione di tali operazioni come riconducibili a regole di diritto internazionale consuetudinario. Rileva in tale contesto anche il riferimento al Capitolo VIII della Carta, inerente alla possibilità che organizzazioni regionali attuino gli scopi della Carta stessa particolarmente a fini di mantenimento o imposizione della pace e della sicurezza internazionale, anche mediante il ricorso alla forza [42]. Considerato che l’ONU rappresenta il maggior contributore alle missioni di stabilizzazione “post-conflict” e che, dal 1948, essa ha predisposto 64 missioni sul terreno, la prassi delle N.U. medesime non può essere esclusa dal raggio d’azione dell’Unione. Pertanto, anche [continua ..]

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VI. (Segue). Il diritto internazionale dei diritti umani.

Abbiamo visto come l’Unione incorpori, tramite appositi strumenti quali linee guida o raccomandazioni, la tutela dei diritti dell’uomo tra le fonti creatrici di obblighi che gravano sulle istituzioni anche nell’attuazione della propria Politica estera e di sicurezza comune ed in quella di difesa. Occorre ricordare come il Trattato di Lisbona abbia conferito alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione il carattere di fonte di diritto primario equiparandone le disposizioni, quanto ad effetti giuridici, alle norme dei trattati. Risulta quindi vincolante anche la disposizione “orizzontale” della Carta (art. 51) che stabilisce come gli obblighi che da questa promanano gravino anche sugli Stati membri nell’attuazione del diritto dell’Unione [52]. È comunque da tenere presente come, volendo anche prescindere dal riconoscimento di valore giuridico a favore della Carta, i diritti umani facessero già parte dell’acquis comunitario, prima, e dell’Unione europea, poi, in quanto principi generali del diritto ricavabili tanto dalle tradizioni costituzionali degli Stati membri dell’Unione quanto dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) [53] . Occorre altresì notare che il Trattato di Lisbona sembra far venire meno quella limitazione all’applicazione dei vincoli che promanano dal rispetto dei diritti dell’uomo al settore che qui interessa (cfr. art. 46 TUE nel testo ante-Lisbona), ricordandosi però come il controllo giurisdizionale in tale ambito materiale (PESC e PSDC) resti limitato, da un lato, ad atti che contengano misure sanzionatorie aventi effetti pregiudizievoli per i privati e, dall’altro lato, per l’interpretazione e l’applicazione dell’art. 40 TUE, concernente la scelta della base giuridica di un atto (se cioè questo debba basarsi su disposizioni del TUE in materia di PESC o PSDC o su disposizioni del TFUE, cfr. art. 275 TFUE). In buona sintesi, solo l’adesione dell’Unione alla CEDU (cfr. art. 6, par. 2, TUE) potrebbe far prefigurare la sindacabilità, ma da parte di una Corte altra rispetto a quella contemplata dall’art. 19 TUE, anche di atti (decisioni) di PESC e di PSDC nell’ipotesi in cui con tali atti – o nell’attuazione degli stessi – venga [continua ..]

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VII. (Segue). Il diritto internazionale umanitario.

Riguardo all’applicabilità all’Unione del diritto internazionale umanitario (DIU), si pone la questione inerente alla configurabilità dell’Unione quale soggetto di tale diritto. Tale problematica, che riguarda l’applicabilità del DIU ratione personae, poteva sollevare maggiori perplessità prima dell’inter­vento del Trattato di Lisbona, che, tramite un nuovo art. 47 nel TUE riferito all’Unione come unico soggetto (già creato dal Trattato di Maastricht) subentrato alla Comunità europea dopo il Trattato di Lisbona, sancisce definitivamente la personalità dell’Unione in quanto distinta da quella degli Stati membri di quest’ultima [68]. In realtà tale conferimento formale può essere interpretato sia come di per sé non sufficiente a garantire a un soggetto come l’Unione una personalità giuridica internazionale sia come pletorico, in quanto da tempo, seppure con qualche contrasto interpretativo, all’Unione è stata riconosciuta tale stessa personalità [69]. D’altro canto, la citata prassi dei SOMAs e dei SOFAs (Status of mission o Status of forces agreements) conclusi dall’Unione con paesi terzi dimostra come, anche prima delle riforme di Lisbona, l’Unione fosse destinata ad esercitare delle funzioni sulla scena internazionale in materia di sicurezza e difesa che non potevano trovare giustificazione se non nel fatto che all’Unione stessa fosse già riconosciuta in larga misura una personalità giuridica internazionale [70]. Ciò si lega alla previsione (v. ora artt. 42 e 43 TUE) che contempla la possibilità per l’Unione di impiegare forze armate – seppure non si tratti di forze proprie dell’Unione – in paesi terzi, così da rendere il DIU un quadro giuridico di riferimento almeno potenziale [71]. Per quanto attiene al criterio oggettivo – ratione materiae – relativo all’ap­plicazione del DIU all’Unione europea, si deve segnalare come le operazioni militari gestite dall’Unione siano generalmente intervenute in contesti post-conflittuali, rinviandosi a tale fine alle nozioni di base che riguardano l’ap­plicabilità del DIU a conflitti armati ai sensi dell’art. comune 2 delle [continua ..]

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VIII. (Segue). La responsabilità dell’Unione europea per eventuale violazione di norme del diritto internazionale umanitario.

Si collega alla problematica dell’applicabilità ratione personae del DIU all’Unione quella concernente l’insorgere di una conseguente responsabilità dell’Unione stessa per violazione di norme di tale specifica branca di diritto e dei conseguenti obblighi giuridici che ne discendono [77]. Occorre innanzitutto ricordare che, mentre il Consiglio europeo assume comunque le decisioni di più alto rango politico-strategico, intorno al Consiglio dell’Unione sono state create diverse strutture politiche e militari permanenti. Si ricorda dunque la presenza di comitati o gruppi di lavoro afferenti al Consiglio, come il COPS (o CPS) e il Comitato militare (EUMC), così come quella di soggetti amministrativamente posti sotto l’egida del Servizio europeo per l’azione esterna, come lo Stato maggiore dell’Unione (SMUE). Il Comitato militare dell’Unione (EUMC) assicura i seguiti e la buona esecuzione delle operazioni militari dell’Unione condotte sotto la responsabilità del comandante dell’operazione dell’Unione mentre lo Stato maggiore dell’Unione (EUMS) attua le decisioni e le direttive del Comitato e assiste quest’ultimo nella valutazione delle situazioni e nella pianificazione strategica degli aspetti militari. Gli Stati membri, tuttavia, all’interno di tali strutture permanenti, devono accordarsi sulle scelte relative alla filiera del comando militare attingendo a un triplice ordine di opzioni. L’Unione può innanzitutto agire nel quadro degli accordi Berlin plus conclusi con la NATO, e in tali casi lo Stato maggiore sarà stabilito presso il Supreme Headquarters Allied Power Europe (SHAPE) con sede a Mons in Belgio e il comandante in capo aggiunto delle forze alleate in Europa (D-SACEUR, ossia Deputy Supreme Allied Command Europe) sarà nominato comandante dell’operazione. Ma l’Unione può altresì, in un secondo ordine di ipotesi, designare una “Nazione quadro” tra i cinque Paesi membri che hanno accettato di mettere i propri stati-maggiori a disposizione del­l’U­nio­ne: si tratta della Francia (sede Mont Valérien), del Regno unito (sede Northwood), della Germania (sede Potsdam), dell’Italia (sede Centocelle) e della Gre­cia (sede Larissa) [78]. Infine, ed è la terza possibilità, [continua ..]

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NOTE

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