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L'apporto delle tecniche di armonizzazione nella definizione dei rapporti tra sistemi concorrenti di tutela dei diritti fondamentali

Maria Eugenia Bartoloni, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università
della Campania “Luigi Vanvitelli”.

A fronte dell’indicazione della Corte, assertivamente pronunciata nella sentenza Fransson, secondo cui «non possono quindi esistere casi rientranti nel diritto dell’Unione senza che [i] diritti fondamentali [della Carta] trovino applicazione», questo contributo supporta la tesi che possono esistere casi rientranti nel diritto dell’Unione senza che i diritti fondamentali della Carta trovino applicazione. L’idea da cui si muove è che, laddove una norma nazionale ricade nella sfera applicativa del diritto dell’Unione europea, i diritti della Carta e i diritti fondamentali nazionali interagiscono con modalità differenti a seconda che vi sia un’armonizzazione esaustiva o parziale nell’area di intervento statale o, di converso, sia assente una qualsiasi disciplina a livello sovranazionale. Nel distinguere tre diverse situazioni, questo contributo esamina i differenti scenari implicitamente evocati nella sentenza Melloni, e ne analizza le conseguenze giuridiche che ciascuno di essi determina.

PAROLE CHIAVE: armonizzazione esaustiva - armonizzazione minima o parziale - diritti fondamentali dell - diritti fondamentali nazionali

The Contribution of Harmonization Techniques in Defining the Relationships between Competing Systems of Protection of Fundamental Rights

Against the Court’s assertion in Fransson judgment that «situations cannot exist which are covered […] by European Union law without [the] fundamental rights [of the Charter] being applicable», this contribution supports the thesis that, reversing the words of the Court, situations can exist which are covered by European Union law without the fundamental rights of the Charter being applicable. The idea is that, where national legislation falls within the scope of European Union law, Charter rights and domestic fundamental rights interact in different ways depending on whether EU law has completely or only partially “determined” the Member State’s action, or, conversely, EU law is absent in the areas of State intervention. By distinguishing three different “situations”, this paper addresses the diverging scenarios implicitly mentioned in Melloni judgment, followed by the legal consequences that each “situation” entails.

KEYWORDS

Exhaustive harmonisation – Minimum or partial harmonisation – EU fundamental rights – Scope of application of EU fundamental rights – National fundamental rights.

Sommario:

I. Premessa. - II. Il grado di armonizzazione nella determinazione del sistema di tutela applicabile. - III. Primo modello: armonizzazione esaustiva e applicazione esclusiva della Carta. - IV. Secondo modello: armonizzazione minima o parziale ed applicazione del parametro nazionale - V. Segue: il criterio della compatibilitÓ con il diritto UE. - VI. Terzo modello: assenza di armonizzazione e ricorso in via esclusiva al sistema nazionale di tutela. - VII. Considerazioni conclusive. - NOTE


I. Premessa.

Nonostante la notevole attenzione dedicata dalla dottrina ai rapporti fra sistemi diversi di tutela dei diritti fondamentali, non tutte le questioni sono state risolte e, anzi, l’intera materia appare lontana da una definizione sistematica. In particolare, rimane ancora irrisolta la questione di determinare le conseguenze giuridiche della forza espansiva dei diritti fondamentali europei negli ordinamenti nazionali e con essa, più in generale, anche il rinvenimento di un assetto equilibrato dei rapporti fra l’ordinamento europeo e gli ordinamenti nazionali [1], allorché l’applicazione del sistema europeo di protezione dei diritti comporti una compressione della tutela assicurata agli individui sulla base del diritto e della prassi nazionale. Sotto questo profilo, i criteri offerti a tal riguardo dalla Carta dei diritti fondamentali agli artt. 51, par. 1, e 53 si ispirano, come è noto, ad un regime di mutua e reciproca esclusività tra sistemi di protezione e non appaiono, quindi, del tutto adeguati a garantire la prevalenza del sistema che assicuri il livello di protezione più intenso. Il primo, e forse più importante, fra questi criteri è quello che estende l’applicazione del sistema europeo di tutela dei diritti fondamentali all’am­bito d’applicazione del diritto UE. È infatti noto che, sebbene la Carta si imponga agli Stati membri, ai sensi del suo art. 51, par. 2, «esclusivamente nel­l’attuazione del diritto dell’Unione» [2], la nozione di “attuazione” è stata interpretata, in conformità alla giurisprudenza precedente alla Carta [3], in termini ampi. Si ricorderà che, già dal caso ERT [4], la Corte aveva indicato come i diritti fondamentali dell’Unione si applichino a qualsiasi norma nazionale che ricada nell’ambito di applicazione del diritto europeo [5], suggerendo, ancorché implicitamente, che una misura nazionale – pur non attuativa del diritto UE, ma con questo collegata – è in principio vincolata al rispetto del sistema europeo dei diritti fondamentali. Riprendendo quella giurisprudenza, le sentenze più recenti [6] sembrano interpretare la nozione di “attuazione” in maniera molto generosa, sì da includervi non solo norme nazionali adottate allo specifico fine di attuare obblighi europei, ma [continua ..]

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II. Il grado di armonizzazione nella determinazione del sistema di tutela applicabile.

La tesi da cui si muove, e che si intende vagliare alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia, è che l’ambito d’applicazione dei diritti fondamentali di matrice europea non sempre corrisponde all’ambito d’appli­cazione del diritto UE, ma sarebbe più limitato. Ne consegue che una norma nazionale che si collochi nella sfera del diritto UE non necessariamente innescherebbe l’applicazione della Carta, ad esclusione del rispettivo sistema costituzionale di tutela. La giurisprudenza della Corte di giustizia – a dispetto dei suoi proclami – sembrerebbe avallare questa tesi, ispirandosi ad un modello bensì fondato su una rigorosa ripartizione tra sfere di competenza dei sistemi di tutela (il modello dell’esclusività), ma non per questo esente da modulazioni che tengano conto di altri elementi. Il fattore che, secondo questa linea argomentativa, giocherebbe un ruolo cruciale nella attenuazione del modello dell’esclusività – e che di conseguenza consentirebbe il ricorso al sistema nazionale di tutela anche in relazione a situazioni che rientrano nella sfera applicativa del diritto UE – andrebbe individuato nel differente grado di intensità o densità normativa della normativa europea in un dato settore in rapporto alla norma nazionale che vi incide. Più precisamente, gli strumenti nazionali di protezione penetrerebbero nella sfera applicativa della Carta – e si applicherebbero in sostituzione di questa – in maniera inversamente proporzionale al grado di completezza della disciplina UE in un determinato settore, secondo una scala variamente graduata. Agli estremi di questa ipotetica scala si collocherebbero, da una parte, l’ipotesi della piena ed esclusiva applicabilità del sistema nazionale dei diritti fondamentali in concomitanza ad una norma nazionale che entra nell’ambito d’applicazione del diritto UE in un settore non regolato o non ancora regolato; dall’altra, l’ipotesi, inversamente speculare, dell’e­sclusivo ricorso alla Carta in relazione a norme nazionali che rientrano nella sfera d’applicazione di un settore esaustivamente armonizzato. In questa prospettiva, per innescare il sistema europeo dei diritti fondamentali, non sarebbe sufficiente che una norma nazionale transiti nell’ambito d’applica­zio­ne del diritto UE, ma sarebbe [continua ..]

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III. Primo modello: armonizzazione esaustiva e applicazione esclusiva della Carta.

Secondo un primo modello, allorché la disciplina dell’Unione tenda a regolamentare un settore in modo esauriente, gli Stati sono privati della possibilità di intervenire [26]. Si tratta della c.d. armonizzazione completa la quale comporta la sostituzione di una pluralità di normative nazionali con uno standard uniforme che preclude l’adozione di norme, pur se conformi al diritto europeo [27], ad opera dei legislatori nazionali. In questa ipotesi, poiché gli Stati non possono adottare “misure diverse” [28], “misure più restrittive” [29]o provvedimenti “unilaterali” [30] di alcun genere, a meno che ciò non sia espressamente previsto dal diritto derivato [31], il carattere esaustivo di que­st’ul­timo determina una sorta di svuotamento del potere statale di intervenire in quegli stessi settori oggetto di disciplina [32]. Per quanto il carattere esaustivo del diritto derivato e l’estensione del campo da esso occupato possano risultare in molti casi opinabili [33], l’estromissione della normativa statale sottende la valutazione che, una volta intervenuta una normativa completa ed esauriente a livello di Unione, l’interesse a preservare il grado di uniformità della disciplina è così preminente da esigere un’astensione da parte degli Stati, oppure l’eliminazione di qualsiasi elemento di disarmonia a livello nazionale [34]. È ragionevole pensare che questo assetto di rapporti, in cui l’armonizza­zione completa inibisce l’esercizio delle competenze statali in quella determinata area di intervento, sia pienamente applicabile anche alla sfera dei diritti fondamentali. Di conseguenza, come gli Stati non possono più introdurre una loro normativa, analogamente essi non possono più imporre i propri standard nazionali di protezione in relazione ad un settore oggetto di armonizzazione esaustiva [35]. L’applicazione del sistema nazionale di tutela, infatti, avrebbe l’effetto di pregiudicare lo standard di protezione sotteso alla disciplina armonizzata, rimettendo in discussione il bilanciamento tra eventuali interessi confliggenti operato a livello sovranazionale. L’armonizzazione esaustiva di una certa disciplina materiale implica infatti anche l’armoniz­zazione dello standard di tutela dei diritti [continua ..]

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IV. Secondo modello: armonizzazione minima o parziale ed applicazione del parametro nazionale

Sulla base del modello Melloni, un’ipotesi che consentirebbe allo Stato membro di invocare il proprio standard di tutela, pur in situazioni che si collocano nella sfera applicativa del diritto UE, potrebbe realizzarsi allorché, come spesso accade, la normativa europea in un certo settore non raggiunga la soglia dell’armonizzazione esaustiva, ma produca un ravvicinamento soltanto minimo o parziale delle norme statali. È noto che, in casi del genere, gli Stati possono intervenire adottando misure nazionali di maggiore protezione, se l’armonizzazione è soltanto minima [45], oppure occupando gli spazi lasciati liberi dalla normativa UE, se si tratta di armonizzazione parziale [46]. In queste ipotesi, le norme nazionali vanno rispettivamente a sovrapporsi e sostituirsi alle regole UE oppure a regolare aspetti diversi da quelli espressamente disciplinati. Ancorché non sia sempre agevole distinguere l’armonizzazione minima da quella parziale [47] – ché addirittura in certi casi la Corte appare utilizzare le due espressioni in maniera fungibile [48] – in entrambi i casi l’ampiezza dello spazio normativo che può essere occupato dagli Stati dipende, in maniera inversamente proporzionale, dal grado di intensità e/o densità normativa della disciplina a livello europeo. Più un settore è normato analiticamente ed intensivamente da parte del legislatore dell’U­nione, minori saranno i margini d’azione del legislatore nazionale nel sostituirsi o nell’occupare una determinata area e viceversa. In applicazione del paradigma concettuale che emerge da Melloni, è dunque ragionevole pensare che il sistema nazionale dei diritti fondamentali si applichi in tutte quelle ipotesi in cui, in ragione del ricorso alla tecnica dell’armonizzazione minima o parziale, non vi sia uno standard uniforme da tutelare. Laddove, infatti, gli Stati sono legittimati ad intervenire, occupando spazi normativi lasciati liberi, essi contestualmente potranno, in principio, attraverso una disciplina che si sovrappone, si integra o si sostituisce a quella europea, imporre i propri standard di tutela [49]. La soluzione indicata in Melloni, secondo cui il sistema nazionale si applica in corrispondenza allo spazio normativo occupato dagli Stati in conseguenza dell’armonizzazione parziale o minima, è stata ribadita, o almeno [continua ..]

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V. Segue: il criterio della compatibilitÓ con il diritto UE.

In assenza di armonizzazione esaustiva, il ricorso al sistema nazionale di tutela in corrispondenza allo spazio normativo occupato dalla disciplina statale non è peraltro incondizionato. La possibilità, per lo Stato, di sostituire il parametro europeo con quello interno in situazioni che ricadono nella sfera applicativa del diritto dell’Unione è sottoposto anche ad un criterio di compatibilità: lo standard nazionale, pur in principio ammissibile, è precluso allorché si ponga in contrasto con la disciplina dell’Unione o ne pregiudichi l’efficacia. Nelle parole della Corte «quando il diritto dell’Unione riconosce agli Stati membri un margine di discrezionalità nell’attuazione di un atto di diritto dell’Unione, resta consentito alle autorità e ai giudici nazionali assicurare il rispetto dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione nazionale, purché l’applicazione degli standard nazionali di tutela dei diritti fondamentali non comprometta il livello di tutela previsto dalla Carta, come interpretata dalla Corte, né il primato, l’unità e l’effettività del diritto dell’Unione» [68]. Nel loro complesso, gli specifici parametri di compatibilità tendono ad evitare che l’applicazione dello standard nazionale non solo violi o conduca alla violazione di una norma europea, secondo un’ipotesi classica di conflitto normativo [69], ma anche che, pur non ponendosi in contrasto con il diritto dell’Unione, costituisca nondimeno un ostacolo al pieno conseguimento dei suoi scopi [70]. A differenza del canone dell’incompatibilità normativa, che si sostanzia nel riscontro dell’impossibilità materiale di rispettare simultaneamente i diritti fondamentali nazionali e la previsione UE, l’applicazione di quest’ultimo paradigma implica, piuttosto, l’accertamento di un pregiudizio o ostacolo che il sistema nazionale di tutela è idoneo a causare per il funzionamento, le finalità o l’efficacia del diritto europeo o per lo standard di tutela in esso sotteso. La Corte di giustizia, al momento, non ha elaborato alcun quadro strutturato di analisi, limitandosi ad una soluzione caso per caso, in cui i vari criteri spesso si sovrappongono. Nel caso Kolev [71], ad esempio, che presenta innumerevoli analogie con il caso [continua ..]

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VI. Terzo modello: assenza di armonizzazione e ricorso in via esclusiva al sistema nazionale di tutela.

Sulla base di un terzo modello – diametralmente speculare a quello dell’armonizzazione esaustiva – lo standard nazionale di tutela si imporrebbe in via esclusiva allorché la norma nazionale, pur entrando nella sfera applicativa del diritto dell’Unione, si colloca in un settore non (ancora) disciplinato dal diritto UE [84]. Questa ipotesi risulta quella più interessante da un punto di vista teorico in quanto, oltre a scardinare definitivamente l’equivalenza tra situazione ricadente nella sfera applicativa del diritto UE e applicazione della Carta, e­sclude in termini categorici il ricorso a quest’ultima, imponendo, al suo posto, il sistema nazionale dei diritti fondamentali. Si tratta di un modello concettuale che sviluppa fino alle estreme conseguenze il paradigma Melloni, radicalizzandone gli effetti: se, come sembra, l’applicazione della Carta risponde, in Melloni e nella giurisprudenza esaminata, all’esigenza di salvaguardare l’uniformità dello standard di tutela sotteso ad una disciplina esaustivamente armonizzata, o, in alternativa, di preservare il primato, l’effetti­vità e l’unità del diritto UE in caso di armonizzazione minima o parziale, questa duplice esigenza verrebbe meno in assenza di una disciplina europea. Ne consegue che una norma nazionale, pur collocandosi nel­l’ambito d’appli­cazione del diritto UE, difficilmente potrebbe essere sottoposta alla Carta (anche in via sussidiaria o complementare), a discapito del sistema nazionale di diritti fondamentali, in assenza di un intervento del legislatore europeo idoneo ad essere compromesso o eluso o i cui standard di uniformità suscettibili di essere pregiudicati [85]. Sulla base di questa ratio, è dunque ragionevole ritenere che l’ingresso di una norma nazionale nella sfera applicativa del diritto UE inneschi l’applicazione della Carta solo laddove siffatta norma sia idonea ad incidere su settori oggetto di disciplina. Laddove l’interferenza si manifestasse riguardo ad un settore non regolamentato, la norma rimarrebbe soggetta al proprio sistema di diritti fondamentali. Tracce di questo approccio argomentativo – pur prive di linearità e coerenza – sembrerebbero, tra le molte sentenze in senso contrario, emergere anche dalla giurisprudenza. In una serie di pronunce in materia di direttiva rimpatri, mandato [continua ..]

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VII. Considerazioni conclusive.

Seppur timidamente e non senza elementi di ambiguità, nella giurisprudenza della Corte di giustizia possono cogliersi percorsi argomentativi volti ad attenuare il paradigma che si fonda sulla reciproca esclusività dei sistemi di protezione dei diritti fondamentali. A fronte dell’asserzione, costantemente e categoricamente pronunciata, secondo cui «non possono […] esistere casi rientranti nel diritto dell’Unione senza che [i] diritti fondamentali [della Carta] trovino applicazione» [102], la Corte mostra, nella prassi, atteggiamenti maggiormente concilianti tesi a riservare, pur nell’ambito d’ap­plicazione del diritto UE, uno spazio operativo anche ai diritti fondamentali nazionali. Il criterio cui la Corte si ispira per determinare quello spazio sembrerebbe essere offerto da un parametro di carattere sostanzialista: il sistema nazionale dei diritti fondamentali si applicherebbe in maniera inversamente proporzionale alla intensità/densità normativa impressa alla disciplina UE sulla quale la norma o atto nazionale interferiscono. I diritti fondamentali di matrice statale, in altre parole, troverebbero un residuo margine di operatività in corrispondenza agli “spazi normativi” lasciati vuoti o solo parzialmente disciplinati dal legislatore UE. La ratio sottesa a questo approccio tende dunque a contemperare due esigenze esattamente speculari: mantenere inalterato lo standard di tutela allorché sia intervenuta una disciplina uniforme a livello sovranazionale, da una parte; accordare agli Stati la possibilità di ricorrere a standard di tutela diversificati laddove, in assenza di una disciplina armonizzata, non via sia il rischio di compromettere un livello uniforme, dall’altra. Ne consegue che, dinanzi ad una armonizzazione esaustiva, si applicherebbe in via esclusiva, come emerge dalla sentenza Melloni, il sistema europeo di tutela; in presenza di una armonizzazione minima o parziale, i diritti fondamentali nazionali sarebbero applicabili in corrispondenza agli spazi normativi occupati dalla normativa statale, ma compatibilmente all’esigenza di salvaguardare il primato, l’unità e l’effettività della disciplina oggetto di parziale armonizzazione; in relazione a settori privi di disciplina, la norma o l’atto nazionale che si collocano nella sfera d’applicazione del diritto UEsarebbero sottoposti [continua ..]

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NOTE

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