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Note critiche sulla recente riforma dello Statuto della Corte di giustizia dell'Unione europea

Chiara Amalfitano, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università
statale di Milano.

Il lavoro analizza la recente riforma dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione, in vigore dal 1° maggio 2019. L’A. esamina la richiesta della Corte del marzo 2018, il parere della Commissione del luglio 2018 e il testo infine approvato dal legislatore del­l’Unione nell’aprile 2019. L’esame si colloca nel più ampio contesto della precedente riforma dello Statuto del 2015 che ha portato al raddoppio del numero dei giudici del Tribunale e della scelta della Corte, del dicembre 2017, di non trasferire (almeno per il momento) la competenza pregiudiziale al Tribunale «in determinate materie previste dallo Statuto». L’A. evidenzia come, nonostante il ridimensionamento della pro­po­sta originaria (viene infatti rimandata l’analisi dell’opportunità di trasferimento al Tribunale della competenza di alcune procedure di infrazione), le modifiche introdotte al Protocollo n. 3 presentino alcune criticità, specie con riguardo al nuovo meccanismo di filtro delle impugnazioni delle decisioni del Tribunale.

PAROLE CHIAVE: statuto della corte di giustizia dellĺunione europea - modifica del protocollo n. 3 - procedure di infrazione - regolamento (ue, euratom) n. 2015/2422.

Critical remarks on the Recent Reform of the Statute of the Court of Justice of the European Union)

The article analyses the recent reform concerning the Statute of the CJEU, in force since 1 May 2019. The Author examines the request of the ECJ of March 2018, the opinion of the Commission of July 2018 and the text finally approved by the EP and the Council in April 2019. The analysis is placed in the broader context of the previous reform of the 2015 of the Statute which led to the doubling of the number of judges of the General Court, keeping in due consideration the choice of the ECJ, of December 2017, not to transfer (at least for the time being) the preliminary ruling jurisdiction to the General Court “in specific areas laid down by the Statute”. Having regard to the ambitious proposal by the ECJ, which also contemplated the transfer of certain categories of infringement proceedings to the General Court, the contribution singles out some criticalities of the final amendments to Protocol No. 3, especially with regard to the new filter mechanism of appeals against the judgments of the General Court.

KEYWORDS

Statute of the Court of Justice of the European Union – Amendments to Protocol No 3 – Infringement proceedings – Initial admission mechanism for certain appeals before the ECJ – Regulation (EU, Euratom) n. 2015/2422.

Sommario:

I. Introduzione. Il raddoppio del numero dei giudici del Tribunale (al posto della creazione di nuovi tribunali specializzati) e il mancato trasferimento della competenza pregiudiziale al Tribunale. - II. Le modifiche proposte dalla Corte di giustizia al legislatore dell'Unione nel marzo 2018. - III. Segue: il parere della Commissione - IV. Segue: e le revisioni infine apportate allo Statuto della Corte di giustizia dell'Unione europea da Parlamento europeo e Consiglio. - V. Qualche riflessione in attesa di eventuali future riforme. - NOTE


I. Introduzione. Il raddoppio del numero dei giudici del Tribunale (al posto della creazione di nuovi tribunali specializzati) e il mancato trasferimento della competenza pregiudiziale al Tribunale.

A distanza di poco più di tre mesi dalla presentazione, il 14 dicembre 2017, della relazione sulla possibilità di trasferire – in linea con quanto sancito dall’art. 256, par. 3, TFUE – la competenza pregiudiziale al Tribunale «in determinate materie previste dallo statuto» [1], la Corte di giustizia, il 26 marzo 2018, ha sottoposto al legislatore dell’Unione una “richiesta” di modifica del suo Statuto finalizzata (tra l’altro) ad aumentare per altra via le competenze dell’istanza giudiziaria ormai nuovamente di primo grado [2]. A fronte della scelta infine effettuata nel 2015 da Parlamento europeo e Consiglio di raddoppiare [3] in tre fasi il numero dei giudici del Tribunale [4] (sfruttando la statuizione di cui all’art. 19, par. 2, cpv., TUE, secondo cui «il Tribunale è composto da almeno un giudice per Stato membro» [5]), anziché di istituire nuovi tribunali specializzati (secondo quanto previsto dall’art. 257 TFUE), non sorprendono, ed erano anzi prevedibili, le valutazioni negative della Corte, quanto al suddetto trasferimento, espresse nella menzionata relazione del dicembre 2017. Infatti, non percorrendosi la strada della creazione dei tribunali specializzati in materie che, di fatto, avrebbero potuto (se non addirittura dovuto) essere le stesse in cui si sarebbe trasferita la competenza pregiudiziale al Tribunale (così da riconoscergli rispetto ad esse competenza rispettivamente in ultima e in unica battuta), pare consequenziale la scelta di non procedere a siffatto (“correlato” – anche nell’architettura giurisdizionale dell’Unione disegnata dal trattato di Nizza) trasferimento. Trasferire la competenza pregiudiziale a fronte della mancata creazione di tribunali specializzati implicherebbe, infatti – come diffusamente rilevato in dottrina –, che il Tribunale avrebbe siffatta competenza rispetto a materie in cui sarebbe investito di ricorsi diretti in primo grado, con successiva possibile impugnazione dinanzi alla Corte di giustizia e rischio, dunque, di decisioni confliggenti. Superabili, certo, con il ricorso all’istituto del riesame (o il rinvio del giudizio da Tribunale a Corte ex art. 256, par. 3 TFUE) o mediante sospensione del procedimento dinanzi al Tribunale in attesa della decisione della Corte ex art. 54 Statuto; ma con soluzioni entrambe non efficienti [continua ..]

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II. Le modifiche proposte dalla Corte di giustizia al legislatore dell'Unione nel marzo 2018.

La richiesta della Corte del 26 marzo 2018 [12] – la cui presentazione era stata anticipata nella relazione di dicembre 2017 – prospetta tre tipologie di interventi modificativi dello Statuto, due concernenti il riparto di competenze sui ricorsi diretti e un terzo il sistema delle impugnazioni dinanzi alla Corte. Ad essi si affiancano interventi di «coordinamento terminologico», tesi ad eliminare le incoerenze lessicali tra il linguaggio impiegato nel TFUE dopo Lisbona e quello (ancora) utilizzato nello Statuto. La Corte rileva, infatti, che la terminologia impiegata dall’art. 51 Statuto per definire gli atti e le omissioni che possono costituire oggetto di ricorso per annullamento o in carenza corrisponde a quella di cui alle disposizioni che regolamentavano tali ricorsi nel trattato CE (ovvero gli artt. 230 e 232, oggi artt. 263 e 265 TFUE) e rischia di creare incertezze quanto all’esatta ripartizione di competenze tra la Corte stessa e il Tribunale. Pertanto, per ristabilire la coerenza tra la norma statutaria e le menzionate disposizioni del TFUE, occorre modificare la prima impiegando la stessa terminologia utilizzata nei secondi [13]. La prima richiesta di modifica “di merito” riguarda l’art. 51 Statuto e il successivo art. 61. La Corte propone di aggiungere un secondo paragrafo al­l’art. 51, così da conferire al Tribunale la competenza «a conoscere, in primo grado, dei ricorsi fondati sugli articoli 108, paragrafo 2, secondo comma, 258 o 259 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, salvo che si tratti, per quanto concerne i ricorsi fondati su una di queste due ultime disposizioni, dei ricorsi diretti a far accertare l’inadempimento di uno Stato membro agli obblighi ad esso incombenti in forza del trattato sull’Unione europea, del titolo V della terza parte del trattato sul funzionamento del­l’U­nione europea o di un atto adottato sul fondamento di tale titolo» (corsivi aggiunti). Si prevede poi che quando «la causa richiede una decisione di principio o quando circostanze eccezionali lo giustificano, il Tribunale, d’ufficio o su domanda di parte, può rinviare la causa dinanzi alla Corte di giustizia affinché sia decisa da quest’ultima. La domanda di cui al comma precedente è presentata, secondo i casi, nell’atto introduttivo del giudizio o entro i due mesi successivi alla sua [continua ..]

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III. Segue: il parere della Commissione

Come anticipato, oltre alle modifiche lessicali, solo due delle tre modifiche “di merito” sono state approvate dal legislatore dell’Unione. La Corte stessa, dopo il parere negativo espresso dalla Commissione l’11 luglio 2018 [25], ha “ritirato” la richiesta concernente il trasferimento della competenza nelle procedure di infrazione al Tribunale, riservandosi di tornare sul tema – eventualmente in uno con il possibile trasferimento della competenza pregiudiziale – dopo il deposito della relazione di dicembre 2020 sul funzionamento “a regime” (post riforma avviata nel 2015) del giudice di prime cure [26]. La Commissione, coinvolta nella procedura di revisione dello Statuto ex art. 281 TFUE allo scopo di fornire elementi obiettivi sulla opportunità delle riforme richieste e sulle modalità con cui eventualmente realizzarle, si è infatti mostrata assai scettica sul trasferimento in parola, specie in considerazione del fatto che la riforma dell’architettura giurisdizionale del Tribunale non ha ancora prodotto tutti i suoi effetti e della circostanza che, come anticipato, il criterio “materiale” che si esclude possa essere utilmente impiegato per ripartire la competenza pregiudiziale tra Corte e Tribunale viene prospettato come criterio per ripartire la competenza nelle procedure di infrazione, anche rispetto ad esse, però, presentando le stesse criticità evidenziate dalla Corte nella relazione di dicembre 2017. La Commissione ha altresì rilevato che l’alleggerimento del carico di lavoro della Corte sarebbe assolutamente insignificante (anche considerando i rinvii dal Tribunale all’organo apicale di cause che sollevano questioni di principio o in presenza di circostanze eccezionali) e che nel complesso, conteggiando le impugnazioni delle sentenze emesse dal Tribunale, il carico delle due istanze giudiziarie addirittura aumenterebbe [27]. Ancora, il trasferimento in parola inciderebbe negativamente sulla durata dei procedimenti, ritardando il momento in cui lo Stato membro sarebbe tenuto a porre fine all’inadem­pi­mento (che sia infine) accertato [28] ed eventualmente quello successivo in cui potrebbe essere condannato al versamento di una sanzione pecuniaria ex art. 260, par. 2, TFUE, con un impatto politico assolutamente riprovevole sull’ef­fettività del diritto dell’Unione. [continua ..]

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IV. Segue: e le revisioni infine apportate allo Statuto della Corte di giustizia dell'Unione europea da Parlamento europeo e Consiglio.

A fronte delle considerazioni espresse dalla Commissione e della parziale “marcia indietro” della Corte [32], il testo approvato da Parlamento europeo e Consiglio è meno ambizioso e contenutisticamente più limitato rispetto all’originaria richiesta del marzo 2018. Le modifiche dell’art. 51 Statuto finalizzate a coordinarlo lessicalmente al TFUE hanno parzialmente recepito le indicazioni della Commissione [33] e nessun problema è sorto rispetto all’estensione della competenza della Corte (in primo e unico grado) rispetto alle controversie inerenti all’esecuzione di sentenze emesse ex art. 260, parr. 2 e 3, TFUE, condividendo il legislatore dell’Unione l’esigenza (come visto, già evidenziata dalla Corte di giu­stizia in sede giurisprudenziale) di ivi assicurare l’esclusivo intervento del giudice apicale. L’introduzione del meccanismo di filtro delle impugnazioni è stata invece oggetto di più ampie riflessioni, tutte le istituzioni coinvolte nel processo decisionale concordando comunque sul fatto che, per assicurare la buona amministrazione della giustizia, occorre consentire alla Corte di concentrarsi sulle cause che meritano tutta la sua attenzione [34]. L’idea di elencare le “autorità amministrative indipendenti” le cui decisioni, impugnate dinanzi al Tribunale, avrebbero potuto essere vagliate dalla Corte all’esito di una verifica preventiva di “impugnabilità” solo in presenza di questioni importanti per l’unità, la coerenza o lo sviluppo del diritto dell’Unione, è stata abbracciata dalla Corte nella proposta rielaborata dopo il parere della Commissione [35] e condivisa dal Consiglio [36]. Diversamente il Parlamento ha sposato l’altra opzione suggerita dalla Commissione, ovvero quella di specificare la nozione di indipendenza, nel senso che dovesse trattarsi di autorità «i cui membri non sono vincolati da alcuna istruzione nella adozione delle loro decisioni» [37]: nonostante qualche incertezza dovuta all’impossibilità di individuare a priori le autorità idonee a soddisfare il requisito, si riteneva che una valutazione case by case potesse evitare alla riforma di diventare subito obsoleta [38]. L’accordo cui sono infine giunti i co-legislatori non è scevro da perplessità, [continua ..]

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V. Qualche riflessione in attesa di eventuali future riforme.

Come anticipato (par. I), la riforma dello Statuto infine approvata implica un (seppur lieve) aumento (formale) della competenza della Corte, con esiti paradossali rispetto alla ratio che aveva ispirato la richiesta del giudice apicale con riguardo al trasferimento di competenza nelle procedure di infrazione al Tribunale. Ma, come visto, siffatta proposta è stata giudicata prematura e in sostanziale contraddizione con la scelta di non trasferire (per il momento) al giudice di prime cure la competenza pregiudiziale «in determinate materie». Un ripensamento complessivo della distribuzione di competenze in base al carico di lavoro delle due istanze giudiziarie è previsto dopo il deposito della relazione a fine 2020 sul funzionamento del Tribunale “raddoppiato”, ma non è escluso che anche a quel punto si decida di non intervenire sull’architettura giurisdizionale, specie se il numero di procedure di infrazione introdotte annualmente dinanzi alla Corte dovesse rimanere di fatto equivalente (o addirittura diminuire rispetto) a quello degli ultimi anni [47]. Peraltro, anche la natura politica e istituzionale del contenzioso in parola e la sua sostanziale connessione con le pregiudiziali interpretative – che si immagina resteranno nella competenza esclusiva della Corte, a garanzia e rafforzamento del suo ruolo nomofilattico – sono fattori rilevanti che potrebbero far optare per conservare in capo alla Corte anche la competenza sulle infrazioni [48]. Quanto alla modifica dello Statuto che comporta il menzionato aumento di competenza della Corte, benché non si tratti di contenzioso che ha rilevanza costituzionale, la scelta di concentrare la competenza dinanzi alla Corte è condivisibile in quanto evita che un organo diverso da quello che ha comminato la sanzione (della cui esecuzione si discute) si pronunci su tema già affrontato dal giudice apicale, seppur in primo grado. Evita quindi, altresì, il doppio grado di giudizio in un ambito dove l’inadempimento si protrae già da anni e se anche non si tratta della ratio essenziale della riforma, certamente la modifica mira ad aumentare la deterrenza della procedura di infrazione complessivamente intesa, consentendo di chiudere in tempi più rapidi la questione legata all’esecuzione di una sanzione da tempo comminata dalla Corte [49]. Con riguardo, infine, al meccanismo di filtro delle [continua ..]

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NOTE

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