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Le competenze europee in materia di coordinamento delle politiche occupazionali

Maurizio Orlandi, Ricercatore di Diritto dell’Unione europea, Università
“La Sapienza” di Roma.

L’articolo opera una ricognizione delle attribuzioni europee in materia di coordinamento delle politiche occupazionali con l’obbiettivo di inquadrarle correttamente nel sistema delle competenze europee così come definito nel Trattato di Lisbona. Tale operazione è peraltro resa complessa dal fatto che due norme chiave del sistema europeo, l’art. 4 TFUE e l’art. 2 TFUE, vivono in un rapporto di tensione e sembrano definire due distinti sistemi di competenze, il primo basato su tre tipologie di attribuzioni mentre il secondo è articolato in cinque distinte categorie.

Basandosi sul disposto degli artt. 2, par. 3 e 5, par. 2 del TFUE, i quali fanno riferimento ad una specifica categoria di competenze di coordinamento, e rilevate le caratteristiche specifiche che ne disciplinano l’esercizio (l’uso del Metodo Aperto di Coordinamento in contrapposizione al metodo “comunitario”, la diversità dell’origine delle singole iniziative che partono dagli Stati membri e non dalla Commissione, l’insolita assenza di un carattere realmente vincolante delle iniziative europee e la inusuale compressione del ruolo esercitato dagli organi democratici dell’Unione), l’autore argomenta l’inquadramento delle attribuzioni europee in materia di coordinamento delle politiche occupazionali tra quelle competenze che, di volta in volta, sono state definite dalla dottrina come “di coordinamento”, “sui generis”, “atipiche”, “ibride”, “speciali” o “ad hoc”. Vengono infine descritti i principî che governano l’esercizio delle competenze di coordinamento delle politiche occupazionali.

PAROLE CHIAVE: coordinamento delle politiche occupazionali - inquadramento tra le politiche dell - metodo del coordinamento aperto - centralità del ruolo degli stati - compressione del principio democratico - inquadramento del coordinamento

The European Competences for the Coordination of Employment Policies)

The article analyses the European powers concerning the coordination of employment policies with the aim of correctly framing them in the system of European competences as defined in the Lisbon Treaty. This operation is however complicated by the fact that two key rules of the European system, Art. 4 TFEU and Art. 2 TFEU, live in a relationship of tension, and seem to define two distinct systems of competences, the first based on three types of attributions while the second is divided into five distinct categories.

Based on the provisions of Articles 2, par. 3 and 5 par. 2 of the TFEU, which refers to a specific category of coordination competences, and identifies the specific characteristics that govern its exercise (the use of the Open Method of Coordination as opposed to the “Community” method, the diversity of origin of the individual initiatives that start from the Member States and not from the Commission, the absence of a truly binding nature of the European measures and the unusual compression of the role exercised by the democratic organs of the Union), the author sustains the classification of the European powers in the matter of coordination of employment policies among those competences that, from time to time, have been defined by the doctrine as “of coordination”, “sui generis”, “atypical”, “hybrid”, “special” or “ad hoc”.

Finally, the principles that govern the exercise of the coordination of employment policies are described.

KEYWORDS

Coordination of employment policies – Classification within European Union policies – Open coordination method as opposed to the Community method – Member States” initiative as opposed to the Commission’s initiative – Pivotal role of States – Compression of the democratic principle – Classification of European coordination employment policies in the autonomous category of coordination policies.

Sommario:

I. Le competenze europee di coordinamento delle politiche occupazionali - II. L'articolazione del coordinamento. - III. Segue.L'origine della cooperazione in materia di occupazione e il MAC. - IV. Segue.La procedura di coordinamento - V. Segue.La vigilanza sul rispetto degli orientamenti. - VI. L'inquadramento delle competenze di coordinamento delle politiche occupazionali. - VII. Segue.Le difficoltà nell'inquadrare il coordinamento delle politiche occupazionali tra le competenze concorrenti. - VIII. Segue.Le difficoltà nell'inquadrare il coordinamento delle politiche occupazionali tra le competenze - IX. Segue.Il coordinamento delle politiche occupazionali quale area di - X. L'individuazione di una categoria autonoma di competenze di coordinamento. - XI. I principî che governano l'esercizio delle competenze di coordinamento delle politiche occupazionali. - NOTE


I. Le competenze europee di coordinamento delle politiche occupazionali

All’Unione europea, ricorrentemente, viene addebitato di non aver e­sercitato in maniera significativa le proprie competenze per favorire l’oc­cu­pazione e di non essere riuscita a conseguire l’ambizioso obbiettivo del pieno impiego dei lavoratori fissato all’art. 3, par. 3 TFUE. Si tratta di un addebito largamente incongruo ed ingiustificato e questo non perché le istituzioni abbiano effettivamente adottato delle mirabolanti iniziative in materia. Più banalmente le accuse sembrano incongrue perché le competenze attribuitele a tal fine sono particolarmente ridotte per non dire sostanzialmente evanescenti. I poteri per sviluppare azioni in tale settore restano infatti sostanzialmente nelle mani degli Stati membri [1] e in sede europea si può operare solamente un coordinamento (non particolarmente incisivo) tra le iniziative nazionali. Il presente studio non mira peraltro a descrivere in maniera compiuta la concreta condotta delle politiche occupazionali europee o nazionali ma è finalizzato ad inquadrare sistematicamente le attribuzioni dell’Unione in subiecta materia. Come è ben noto, le competenze dell’Unione europea [2] non sono qualificabili come “originarie” [3] o “generali” [4], ma sono fondate sul ben noto principio di attribuzione [5] in base al quale l’Unione può esercitare solamente i poteri che e sono stati attribuiti con i Trattati istitutivi. Nel caso delle attribuzioni europee in materia di coordinamento delle politiche occupazionali nazionali, è peraltro da rilevare che esse sono state sistematicamente inquadrate nel sistema dei Trattati in maniera imprecisa, per non dire contraddittoria, attraverso delle norme che sono soggette a differenti interpretazioni, per cui, in alcuni casi, la loro qualificazione è stata considerata «molto difficile» [6]. Procedendo con ordine, sembra utile ricordare che il sistema di definizione delle competenze dell’Unione europea è stato ampiamente rivisto con il Trattato di Lisbona [7] il quale, tra le altre cose, si prefiggeva il “nobile scopo” di semplificare il sistema e di delimitare con maggiore chiarezza le rispettive attribuzioni dell’Unione e degli Stati membri [8]. Come peraltro evidenziato da parte della dottrina, nella realtà non si può proprio dire che la riforma [continua ..]

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II. L'articolazione del coordinamento.

Dato che il TFUE stabilisce che i poteri effettivamente attribuiti all’U­nione si ricavano dalle norme del Trattato che effettivamente li regolano [31], che ne determinano l’estensione [32], un corretto inquadramento delle attribuzioni in materia di politiche occupazionali non può prescindere da una sintetica analisi del loro contenuto, analisi che consentirà di determinare che esse abbiano una funzione, un grado di vincolatività, una metodologia di produzione, diverse dalle altre competenze e che, infine, generino atti atipici, dalle caratteristiche sostanzialmente uniche [33]. In questa sezione procederemo dunque a descrivere i poteri di coordinamento delle politiche occupazionali, i quali, lo ricordiamo, sono menzionati nell’art. 2, par. 3 TFUE, più precisamente definiti nell’articolo 5 par. 2 TFUE, e concretamente disciplinati nell’art. 148 TFUE [34]. In un momento successivo, proveremo ad inquadrarli nelle tre differenti caselle definite nel­l’art. 4 TFUE e nelle aree di “non competenza” dell’Unione. Verificate le difficoltà insuperabili di tale operazione, seguendo l’impostazione suggerita dal disposto dell’art. 2, par. 6 TFUE [35], opteremo per una via diversa, tesa a valorizzare la portata autonoma degli artt. 2 par. 3 e 5 par. 2 TFUE, inquadrando i poteri che concretamente originano dall’art. 148 TFUE nell’autono­ma categoria delle competenze di coordinamento. Tutto questo tenendo bene a mente che le attribuzioni definite all’art. 148 TFUE sono in sostanza dirette a raggiungere delle forme d’integrazione tra gli Stati membri in un settore particolarmente delicato per la loro vita, dove lo sviluppo delle diverse politiche sociali e del lavoro è caratterizzato da forti diseguaglianze e dove, concretamente, le strategie messe in campo per affrontare e risolvere i singoli problemi sono sovente variegate, per non dire contrastanti.

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III. Segue.L'origine della cooperazione in materia di occupazione e il MAC.

Per quanto concerne la sostanza delle iniziative di coordinamento delle politiche occupazionali il primo elemento da sottolineare è che esse sono state avviate dagli Stati membri ancor prima dell’introduzione nel sistema dei Trattati europei di una specifica base giuridica che ne autorizzasse l’emanazione. In effetti, sono stati il Consiglio europeo di Essen del 9-10 dicembre 1994 [36] e poi quello straordinario sull’occupazione tenutosi a Lussemburgo il 20 e 21 novembre 1997, che hanno messo in luce l’esigenza di un più stretto coordinamento in materia [37] ed hanno dato il via a quello che la dottrina normalmente definisce come il “Metodo Aperto di Coordinamento” (MAC), un sistema di governance fondato su meccanismi giuridici non vincolanti [38], definiti anche di soft law o di coordinamento non regolativo [39], che sono tesi a diffondere le migliori pratiche adottate dagli Stati [40] ed un certa convergenza delle politiche nazionali [41], valorizzando al contempo una partecipazione dei differenti livelli di governo e della società civile [42]. L’azione di coordinamento delle politiche di occupazione è stata concretamente attivata con la Risoluzione del Consiglio del 15 dicembre 1997 [43]. Tale metodologia è stata poi confermata dal Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000 [44] il quale ha da un lato fissato l’obiettivo di ottenere più posti di lavoro e più qualificati e dall’altro ha attribuito al Metodo Aperto di Coordinamento «il carattere di strumento di regolazione generale» [45]. Solamente in tempi successivi alla loro introduzione, con l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam [46], è stata prevista una specifica base giuridica e una regolamentazione di tali attività (quindi una vera e propria competenza dell’Unione): l’art. 109 Q, poi divenuto art. 128 CE, e quindi 148 TFUE [47]. Ancora in tempi successivi il Trattato di Lisbona, attraverso il disposto degli artt. da 2 a 5 TFUE, ha cercato di inquadrare l’azione europea in materia di occupazione in maniera sistematicamente più precisa. Peraltro, la circostanza per la quale gli Stati hanno potuto operare il coordinamento tra le proprie politiche occupazionali anche in assenza di un’ido­nea base giuridica nei Trattati, e quindi prima della formalizzazione di [continua ..]

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IV. Segue.La procedura di coordinamento

In primo luogo è da segnalare che le procedure applicative dell’art. 148 TFUE sovvertono il classico approccio “comunitario” ed il diritto che esse generano acquisisce più una funzione di procedimentalizzazione e di organizzazione che di coercizione [51]. Esse sono essenzialmente espressione di quel metodo aperto di coordinamento [52], cui si faceva riferimento nella precedente sezione,usato (senza mai essere codificato) da alcuni anni per formare il consenso degli Stati attorno a obiettivi comuni, generalmente e­nunciati attraverso atti d’indirizzo di carattere eminentemente politico [53], ma dallo scarso valore giuridico. Concretamente la procedura di adozione degli orientamenti per le «politiche in materia d’occupazione» viene attivata con cadenza annuale da una relazione elaborata in comune dalla Commissione e dal Consiglio [54] (il quale ultimo assume nella pratica il ruolo d’impulso di tali politiche [55]). La relazio­ne viene poi trasmessa al Consiglio europeo [56]. Quest’ultimo, in applicazione dell’art. 15, par. 4 TUE, deliberando per consenso (quindi con la sostanziale unanimità degli Stati membri), adotta le conclusioni del caso. Tali conclusioni rappresentano un atto di natura politica dal quale risulta chiaramente che la volontà espressa è quella degli Stati membri (che in tale sede rappresentano istituzionalmente i propri interessi [57]) più che quella dell’U­nione. Si tratta comunque di un atto di indirizzo politico imputabile al Consiglio europeo, che certamente condiziona il lavoro delle altre istituzioni (soprattutto del Consiglio, ma anche della Commissione) anche se giuridicamente non le vincola. La successiva procedura coinvolge ancora gli Stati membri e larga parte del sistema istituzionale europeo in una continua ricerca di punti di incontro e di consenso su obiettivi e strumenti di politica dell’occupazione. In particolare, sulla base delle conclusioni presentate dal Consiglio europeo (che formalmente non sono vincolanti, ma politicamente sono condizionanti), la Commissione emana una proposta sulla quale deve essere consultato il Parlamento europeo, il Comitato economico e Sociale, il Comitato delle Regioni e il Comitato per l’occupazione di cui all’art. 150 TFUE [58]. Non si può peraltro evitare di evidenziare come l’intervento delle [continua ..]

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V. Segue.La vigilanza sul rispetto degli orientamenti.

Come accennato, la rilevanza politica degli orientamenti è in qualche modo accentuata dal dovere che incombe su ciascuno Stato membro di scambiarsi i PRN, che si concretizzano in relazioni annuali sulle principali misure adottate per attuare la propria politica in materia di occupazione e sulle misure effettivamente introdotte per dar seguito agli orientamenti del Consiglio. Tali relazioni, che peraltro non sono redatte secondo criteri armonizzati, dovranno anche contenere informazioni significative sulle risposte politiche date agli orientamenti, sull’effetto generato dalle proposte precedentemente adottate, sui progressi conseguiti nel perseguimento degli o­biettivi fissati, etc. Peraltro, come evidenziato anche da Silvana Sciarra [73], la natura giuridica di tali relazioni resta quantomeno dubbia: si tratta di atti che sono formalmente dovuti, quindi uno Stato che omettesse di presentarle o vi inserisse indicazioni chiaramente false o fuorvianti commetterebbe una violazione del diritto dell’UE, ma comunque il loro contenuto, nella sostanza, non si presenta come vincolante. Con lo scambio delle relazioni annuali non si esauriscono peraltro gli obblighi imposti agli Stati membri, anzi, da quell’atto prendono avvio delle procedure di sorveglianza multilaterali di natura intergovernativa, che sono finalizzate a verificare l’effettivo rispetto degli indirizzi di massima previsti dall’art. 148 del TFUE. Tali procedure prevedono che i rapporti annuali redatti dagli Stati sul livello di attuazione e di implementazione dei “programmi nazionali di riforma”, unitamente al corrispondente “programma comunitario di Lisbona” elaborato dalla Commissione, e ai pareri emanati dal Comitato per l’occupazione di cui all’art. 150 TFUE, costituiscano l’oggetto di un esame multilaterale non contenzioso [74] in cui viene verificato in che misura si sia effettivamente data attuazione agli orientamenti dell’Unione. Si tratta di procedure di controllo tra pari [75] che, per garantire il rispetto delle prerogative nazionali, hanno volutamente carattere non contenzioso [76]. In particolare, l’esame multilaterale di cui all’art. 148 TFUE può generare solamente riprovazioni di ordine politico e morale: in effetti il Consiglio, che a tal fine agisce su raccomandazione della Commissione, se ravvisa una deviazione del comportamento degli Stati membri [continua ..]

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VI. L'inquadramento delle competenze di coordinamento delle politiche occupazionali.

Accennato a come concretamente funzionano le iniziative di coordinamento delle politiche occupazionali si può tornare all’origine dell’analisi e verificare come vadano concretamente inquadrate nel sistema delle competenze europee. Già cercando d’inquadrarle nel sistema articolato su tre tipologie di competenze europee, adottato da gran parte della dottrina [78], e sostanzialmente basato sul disposto degli artt. 3, 4 e 6 TFUE, si registrano impostazioni contrapposte visto che parte della dottrina non ha difficoltà ad inquadrarle tra le competenze concorrenti [79], mentre altra parte non esita ad inquadrare le azioni di coordinamento delle politiche occupazionali (così come il coordinamento delle politiche economiche) tra le competenze inizialmente definite come complementari [80] e attualmente denominate di sostegno coordinamento e completamento dell’azione degli Stati membri [81] di cui all’art. 6 TFUE [82]. Quest’ultima parte della dottrina, la quale trova parziale conforto nei lavori preparatori del «Trattato che istituisce una costituzione per l’Europa» [83], ritiene che «le diversità in verità marginali tra queste categorie ne suggeriscono la reductio in uno schema unitario di competenze “complementari’» [84]. Alle stesse conclusioni giunge altra autorevole dottrina la quale accumuna i due gruppi di competenze evidenziando come esse siano tutte caratterizzate dall’essere applicabili parallelamente a quelle degli Stati membri [85]. Sempre facendo riferimento all’impostazione deducibile dall’art. 4 TFUE, è da sottolineare che un’ulteriore impostazione, sostenuta dalla Corte costituzionale tedesca nella sentenza Lissabon Urteil del 30 gennaio 2009, rilevando la pochezza delle attribuzioni in materia di coordinamento delle politiche occupazionali, le riconduce addirittura ad un’area di “non competenza” dell’Unione europea [86]. Resta il fatto che il sistema delle competenze europee non è definito dai soli artt. 3, 4 e 6 TFUE ma è integrato dal disposto degli artt. 2 e 5 TFUE Più specificatamente l’art. 2, par. 3, TFUE, che definisce disposizioni applicabili alle competenze di coordinamento, dispone che: «gli Stati membri coordinano le loro politiche economiche e occupazionali secondo le modalità [continua ..]

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VII. Segue.Le difficoltà nell'inquadrare il coordinamento delle politiche occupazionali tra le competenze concorrenti.

Seguendo una stretta logica giuridico/formale, basata sul disposto dell’art. 4, par. 1 TFUE, in linea di principio le competenze europee in materia di coordinamento delle politiche occupazionali dovrebbero rientrare tra le competenze concorrenti. Vi dovrebbero rientrare in applicazione del già richiamato art. 4, par. 1 TFUE, in base al quale «l’Unione ha competenza concorrente con quella degli Stati membri quando i Trattati le attribuiscono una competenza che non rientra nei settori di cui agli articoli 3 e 6» [90]. Visto che le competenze di coordinamento delle politiche occupazionali non sono richiamate da tali norme ma sono definite all’artt. 148 TFUE, sotto un profilo giuridico/sistematico, esse andrebbero inquadrate a tutti gli effetti nella sfera delle competenze concorrenti Unione europea/Stati membri le quali possono essere considerate come la tipologia “generale” di competenze europee [91]. In realtà però la struttura delle competenze di coordinamento si diversifica in maniera aperta da quella delle competenze concorrenti tanto da far considerare irragionevole un apparentamento tra le due tipologie di attribuzioni [92]. Quanto alle funzioni delle due categorie di competenze esse risultano essere radicalmente diverse: quelle concorrenti sono infatti conferite all’U­nione per consentire lo svolgimento di una vera e propria funzione legislativa che può condurre al ravvicinamento o addirittura all’unificazione delle normative degli Stati membri. Dal canto loro le competenze di coordinamento delle politiche occupazionali servono a scambiarsi informazioni e a confrontarsi sulle migliori pratiche adottate, a darsi consigli e a coordinarsi in maniera volontaria per meglio perseguire l’obbiettivo di migliorare il livello di occupazione. Sotto un profilo più tecnico, gli elementi che differenziano le competenze di coordinamento delle politiche occupazionali dalle competenze concorrenti sono essenzialmente quattro. Il primo elemento è che mentre le prime non sono esercitate tramite strumenti giuridicamente vincolanti, le seconde lo sono [93]. L’art. 2, par. 2 TFUE, il quale definisce le caratteristiche essenziali delle competenze concorrenti, non lascia dubbi. Esso stabilisce chiaramente la preminenza della parte europea delle competenze concorrenti, integrandola con la regola della preemption, stabilendo che: «quando [continua ..]

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VIII. Segue.Le difficoltà nell'inquadrare il coordinamento delle politiche occupazionali tra le competenze

La reductio in uno «schema unitario di competenze “complementari”» delle «azioni di coordinamento delle politiche economiche e occupazionali da un lato (art. 2, par. 3 TFUE), e di sostegno coordinamento e completamento dell’azione degli Stati membri dall’altro (art. 2. par. 5 TFUE)», autorevolmente sostenuto in dottrina [109], è argomentato sulla base di motivazioni diverse: la «diversità in realtà marginali tra queste categorie» [110]; il fatto di poter trovare un’applicazione parallela [111]; la difficoltà nello «stabilirne le differenze rispetto alle competenze di sostegno» [112]. In realtà, pur scorgendo delle similitudini tra i due gruppi di competenze, se ne intravedono anche delle evidenti differenze e non si riesce a condividere le richiamate impostazioni che le accomunano [113] per una serie di motivi di ordine formale, sistematico e funzionale. Sotto il profilo formale è da sottolineare che l’art. 6 TFUE contiene un’elencazione esaustiva [114] delle materie che rientrano in tale gruppo di competenze e, quindi, non vi è modo di allargarla semplicemente “apparentandovi” le competenze in materia di coordinamento delle politiche d’occu­pazione [115]. Secondo parte della dottrina l’adozione di una lista chiusa sarebbe stata proprio la conseguenza del fatto che alcuni Stati membri non volevano che le competenze di coordinamento in materia economica ed occupazionale rientrassero in tale categoria considerata “troppo debole” [116]. Sotto il profilo sistematico, ancora una volta, è da evidenziare che differisce il soggetto preposto a promuovere e a condurre tali iniziative: nel caso delle competenze di sostegno coordinamento e completamento, è sempre la Commissione ad essere dotata di un potere di proposta, mentre le istituzioni legislative dell’Unione sono competenti ad approvare gli atti necessari alla loro attuazione e a tal fine sono chiamati ad applicare la procedura legislativa ordinaria [117] (secondo il classico metodo comunitario). Al contrario, in materia di occupazione sono gli Stati membri dell’Unione a disporre di tutti i rilevanti poteri per coordinare politiche occupazionali con una procedura che, seppure viene formalizzata attraverso un atto del Consiglio, e alla quale partecipano altre [continua ..]

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IX. Segue.Il coordinamento delle politiche occupazionali quale area di

Anche l’impostazione del Bundesverfassungsgericht, precedentemente richiamata, secondo la quale le competenze in materia di coordinamento delle politiche occupazionali costituirebbero un’area di “non competenza” dell’Unione non sembra condivisibile [132], come non sembra condivisibile qualificare come una “presenza” dell’Unione, più che una competenza della stessa, l’attività di coordinamento delle politiche occupazionali [133]. In effetti, premesso che la stessa qualificazione di aree di “non competenza” dell’Unione è ambigua (l’espressione corretta dovrebbe semmai essere competenza esclusiva degli Stati membri), è da evidenziare che un’ef­fettiva competenza dell’Unione c’è [134]! In proposito genera una certa confusione l’affermazione per la quale sono gli Stati membri a coordinare in seno al Consiglio le proprie politiche occupazionali (affermazione che porta a ritenere che il Consiglio offra solamente agli Stati membri la sede dove operare il coordinamento), ma resta il fatto che gli atti di coordinamento sono formalmente adottati dal Consiglio il quale costituisce incontestabilmente un’istituzione dell’Unione capace di esprimere la volontà della stessa. Vi è da aggiungere che il disposto dell’art. 5, par. 2 TFUE chiarisce gli eventuali dubbi sulla titolarità del coordinamento incardinandolo nelle istituzioni europee. Esso dispone infatti che: «l’Unione prende misure per assicurare il coordinamento delle politiche occupazionali degli Stati membri, in particolare definendo gli orientamenti per dette politiche». È dunque il Consiglio, organo formalmente distinto dagli Stati membri che in esso sono rappresentati, che definisce gli orientamenti. Vi è da aggiungere che se non vi fosse una competenza dell’Unione in materia non si potrebbe comprendere il senso dell’art 148 TFUE e delle procedure che esso disciplina [135]. In materia di coordinamento delle politiche occupazionali siamo evidentemente in presenza di una competenza dell’Unione la quale è certamente traballante [136], debole [137], scarsamente definita, poco incisiva, e condotta con una metodologia alternativa rispetto al classico metodo comunitario ma certamente il combinato disposto degli artt. 2, par. 3, 5, par. 2 e 148 TFUE [continua ..]

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X. L'individuazione di una categoria autonoma di competenze di coordinamento.

Se, come si è visto in precedenza, il coordinamento delle politiche occupazionali, per le sue proprie caratteristiche, per la diversità degli obbiettivi perseguiti, per il sostanziale abbandono del metodo comunitario e per le rilevanti differenze assunte dal principio democratico, non sembra potersi inquadrare né tra le competenze esclusive né tra quelle concorrenti né, tra quelle di sostegno, di coordinamento e di completamento né, infine, tra le aree di “non competenza” dell’Unione, è giocoforza ritenere che l’artico­la­zione delle competenze europee definita agli artt. 3, 4 e 6 TFUE non può essere considerata esaustiva e prende corpo l’idea che il coordinamento delle politiche occupazionali sia espressione di una vera e propria categoria di competenze autonome [139]. Come accennato, si deve peraltro rilevare che, sulla base del testo dei Trattati, la definizione di un sistema di competenze europee che si articola su tre loro tipologie non rappresenta l’unico schema configurabile. In effetti, secondo una parte della dottrina, con la quale si concorda in pieno, oltre alle tre competenze enunciate nel sistema degli artt. 3, 4 e 6 TFUE, ve ne sono almeno altre due che avrebbero carattere di volta in volta definito sui generis [140], atipico [141], ibrido [142], speciale [143], “concorrente speciale” [144], ad hoc [145], particolare [146]o “a se” [147] (tra le quali rientrerebbero quelle competenze delle politiche economiche e di quelle occupazionali e la PESC), che avrebbero la funzione di completare il catalogo delle competenze europee [148]. In questo contesto è da ritenere che la competenza di coordinamento delle politiche occupazionali corrisponda a quella descritta negli artt. 2, par. 3 TFUE (che è del tutto simile [149] a quella che conferisce il potere di coordinamento delle politiche economiche [150]), mentre le attribuzioni necessarie alla condotta della Politica Estera e di Sicurezza Comune trovano il loro fondamento nell’art. 2, par. 4 TFUE e 24 par. 1 TUE [151] ss. Il fatto che esse costituiscano una categoria separata di attribuzioni trova conferma, oltreché nella differenza tra le loro caratteristiche strutturali e funzionali [152], anche nel disposto dell’art. 5, par. 2 TFUE [153], e nei lavori preparatori del [continua ..]

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XI. I principî che governano l'esercizio delle competenze di coordinamento delle politiche occupazionali.

Stabilita la sussistenza dell’autonoma categoria delle competenze di coordinamento, e definitene le principali caratteristiche e funzioni, sembra opportuno provare a verificare, sia pur sinteticamente, quali principî generali del diritto dell’Unione europea ne governano l’esercizio. In questo contesto sembra aver poco senso far riferimento al principio del primato del diritto europeo. In effetti il coordinamento generato dall’eser­cizio delle competenze di cui agli artt. 2, par. 3, 5, par. 2 e 148 TFUE non dà mai luogo ad atti vincolanti e dunque, in subiecta materia, sembra difficile configurare una primazia delle disposizioni europee su quelle nazionali. Pienamente applicabile sembra essere invece il principio di sussidiarietà il quale impone, in tutte le materie che non siano di competenza esclusiva dell’Unione, alle istituzioni europee di agire solamente «quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione» [167]. Egualmente nell’esercizio delle competenze di coordinamento deve trovare piena applicazione il principio di proporzionalità, principio a portata generale, il quale impone che: «il contenuto e la forma dell’azione del­l’U­nione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei Trattati» [168]. Resta il fatto che è difficile ritenere che degli orientamenti non vincolanti possano gravare gli Stati membri di oneri “sproporzionati” al fine da raggiungere. Peraltro è da segnalare che le Decisioni sinora adottate «sugli orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell’occu­pa­zione», non fanno alcuna menzione dei principî di sussidiarietà e di proporzionalità. È vero che ai sensi dell’art. 5 del Protocollo n. 2 solamente gli atti legislativi devono essere esplicitamente motivati con riguardo a tali principî, ma è anche vero che ciascuna istituzione europea è tenuta a vigilare in modo continuo sul loro rispetto [169]. In considerazione della peculiarità della materia, che appunto attiene al coordinamento delle [continua ..]

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NOTE

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