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Il primato dei valori comuni dell´Unione europea

Paola Mori

Il lavoro affronta la questione del rispetto dei valori comuni di cui all’art. 2 del TUE. L’A. sottolinea che lo stato di diritto è essenziale per il funzionamento dell’UE nel suo complesso, per quanto riguarda il mercato interno, la cooperazione nel campo della giustizia e degli affari interni, e per garantire che i giudici nazionali possano svolgere il loro ruolo nell’applicazione del diritto dell’UE e possano interagire correttamente con la Corte di giustizia attraverso la procedura pregiudiziale.

Mentre le procedure iniziate ai sensi dell’art. 7, par. 1, TUE per la determinazione di un chiaro rischio di grave violazione dello Stato di diritto da parte della Polonia e dell’Ungheria sono in fase di stallo al Consiglio, la Corte di giustizia sta svolgendo un ruolo fondamentale per il rispetto dei principi dello Stato di diritto, tra cui l’indi­pendenza della magistratura, come elemento essenziale per una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione, sia nel contesto dei procedimenti di infrazione che di quelli in via pregiudiziale. Nella sua giurisprudenza recente, la Corte ha affermato che l’art. 19 TUE concretizza il valore dello Stato di diritto affermato nell’art. 2 TUE e che ogni Stato membro ha l’obbligo di garantire che i giudici nazionali soddisfino le esigenze di una tutela giurisdizionale effettiva. Inoltre, l’art. 47 della Carta, che riafferma il principio della tutela giurisdizionale effettiva, sancisce il diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice per ogni persona i cui diritti e libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano violati. Pur avendo l’art. 19 del TUE e l’art. 47 della Carta un campo di applicazione materiale diverso, entrambe le disposizioni impongono al giudice nazionale di disapplicare le normative nazionali contrastanti. L’A. sottolinea l’importanza di questa recente giurisprudenza della Corte di giustizia nel riaffermare il principio del primato del diritto dell’Unione e dei valori dello Stato di diritto.

PAROLE CHIAVE: stato di diritto - disapplicazione norme interne

The paper deals with the issues of respect of common values set forth in Article 2 TEU. The Author highlights that the rule of law is essential for the functioning of the EU as a whole, with regard to the internal market, cooperation in the area of Justice and Home Affairs, and ensuring that national judges can fulfil their role in the application of EU law and can properly interact with the Court of Justice of the EU in the context of preliminary ruling procedures.

While the procedures invoked under Article 7(1) TEU to determine a clear risk of a serious breach of the rule of law by Poland and Hungary are stalled in the Council, the ECJ is playing a key role in upholding the rule of law and the independence of the judiciary as an essential element of effective judicial protection, both in the context of infringement proceedings and preliminary rulings. In its recent case law, the Court held that Article 19 TEU gives concrete expression to the value of the rule of law affirmed in Article 2 TEU and that each Member State must ensure that the national judges meet the requirements of effective judicial protection. On the other hand, Article 47 of the Charter, which constitutes a reaffirmation of the principle of effective judicial protection, enshrines the right to an effective remedy before a tribunal for every person whose rights and freedoms guaranteed by EU law are infringed. While Article19 TUE and Article 47 of the Charter have a different material scope, both require national courts to disapply any conflicting national provisions. The Author emphasizes the importance of this recent case law of the ECJ in reaffirming the principle of the primacy of Union law and the rule of law.

Keywords

EU Values – Rule of law – Effective Judicial Control – Indipendence of the Judiciary – Primacy of EU Law – Power to disapply national provisions which do not comply with EU law.

Sommario:

I. I valori comuni dell’Unione quale limite generale alla competenza degli Stati membri - II. L’attività delle istituzioni europee a garanzia del rispetto dei valori - III. La giurisprudenza della Corte di giustizia sul rispetto dello Stato di diritto - IV. Il principio di tutela giurisdizionale effettiva e la questione dell’indipendenza dei giudici - V. La questione dell’ambito di applicazione dell’art. 19, par.1, secondo comma, TUE e dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea - VI. Il principio del primato: efficacia diretta, diretta applicabilità e obbligo di disapplicazione - NOTE


I. I valori comuni dell’Unione quale limite generale alla competenza degli Stati membri

A distanza di una dozzina di anni dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona le riforme da esso apportate stanno rivelando la profonda incidenza che hanno determinato nella struttura costituzionale dell’Unione europea. Questo è sicuramente vero per quanto riguarda l’estensione della giurisdizione della Corte di giustizia a tutte le materie rientranti nella competenza dell’Unione, con la sola eccezione del settore della PESC, peraltro neppure del tutto escluso [1]. Tale estensione ha infatti consentito alla Corte di continuare e rafforzare quel ruolo di maturazione giuridica, politica e sociale del processo di integrazione europea che essa ha svolto fin dalla sua istituzione. Di non minore rilevanza la proclamazione nell’art. 2 TUE dei valori su cui si fonda l’Unione [2] e l’attribuzione, ad opera dell’art. 6, par. 1, TUE, dello stesso valore giuridico dei Trattati alla Carta dei diritti fondamentali. Quest’insieme di fattori ha portato a un’evoluzione, per certi versi straordinaria per la sua portata, dell’ordinamento giuridico dell’Unione e dei suoi rapporti con gli Stati membri. Evoluzione a cui ha contribuito in modo, se non esclusivo, certamente determinante, la Corte di giustizia la quale, una volta di più, si conferma nella sua funzione di giudice costituzionale dell’Unione. Introdotto nella sua formulazione e collocazione attuale dal Trattato di Lisbona, l’art. 2 TUE sancisce che l’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Si tratta di valori comuni agli Stati membri la cui accettazione e il cui rispetto da parte di questi ultimi costituiscono, come san­cito espressamente nell’art. 49 TUE, condizione imprescindibile per la mem­bership del­l’Unione. Sull’effettivo rispetto di tali valori da parte di tutti gli attori della scena europea e sulla fiducia reciproca tra gli Stati membri circa tale rispetto si è sviluppato l’intero processo d’integrazione europea. Come ricordato dalla Corte di giustizia, l’ordinamento giuridico dell’Unione si «poggia sulla premessa fondamentale secondo cui ciascuno Stato membro condivide con tutti gli altri Stati membri, e riconosce che [continua ..]

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II. L’attività delle istituzioni europee a garanzia del rispetto dei valori

Le vicende politiche di questi ultimi anni hanno dimostrato l’ina­de­guatezza della procedura appositamente prevista dall’art. 7 TUE per accertare il rischio di violazione grave ovvero constatare l’avvenuta violazione da parte di uno Stato membro dei valori sanciti nell’art. 2 TUE. Basti qui osservare come la natura eminentemente politica della procedura, affidata alle determinazioni, nella prima fase, del Consiglio, a maggioranza dei quattro quinti dei suoi membri, e poi del Consiglio europeo, all’unanimità, ha di fatto reso impossibile arrivare anche solo al primo accertamento nei due casi aperti, ormai qualche anno fa, nei confronti della Polonia [8] e dell’Ungheria [9]. E tuttavia la situazione determinatasi in questi e in altri Stati membri  [10] a seguito dell’adozione di misure di riforma costituzionale e legislativa che attentano gravemente ai principi di democrazia e dello Stato di diritto, compromettendo l’equilibrio dei poteri, l’indipendenza della magistratura, la libertà di stampa e di associazione, o a causa di violazioni dei diritti fondamentali di carattere sistemico derivanti da prassi amministrative o giudiziarie o più in generale da deficienze strutturali dell’ordinamento nazionale, non è rimasta priva di conseguenze. A fronte dell’inerzia delle due istituzioni intergovernative ha fatto infatti riscontro un’intensa attività delle istituzioni indipendenti, Commissione, Parlamento europeo e, soprattutto, Corte di giustizia  [11].   Quest’ultima ha applicato principi e canoni interpretativi già noti al sistema a situazioni di violazioni sistemiche o comunque gravi dei valori fondamentali dell’Unione. In tal modo è stato confermato quel ruolo propulsivo del processo di sviluppo dell’ordinamento giuridico dell’Unione che i giudici di Lussemburgo hanno da sempre svolto, sovente anticipando il decisore politico o colmandone le carenze. Emblematica in tal senso è la circostanza che, nel contesto del negoziato sugli strumenti finanziari dell’Unione, l’adozione il 16 dicembre 2020 del regolamento che istituisce un meccanismo per proteggere i fondi UE da un uso improprio da parte dei governi che non rispettano lo Stato di diritto [12] è stata accompagnata da un singolare compromesso politico tra i Governi degli Stati membri. Difatti, allo [continua ..]

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III. La giurisprudenza della Corte di giustizia sul rispetto dello Stato di diritto

Il punto saliente di questa giurisprudenza sta nel richiamo ai valori sanciti nell’art. 2 TUE, «come lo Stato di diritto, che sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata, in particolare, dalla giustizia» e nel­l’en­fasi posta sul ruolo da essi ricoperto ai fini della formazione e della permanenza della fiducia reciproca tra gli Stati membri [15]. A questo proposito la Corte ha sottolineato come, ai sensi dell’art. 49 TUE, l’appartenenza all’Unione e l’adesione ai valori comuni riposi su una scelta libera e volontaria degli Stati membri [16] e di conseguenza «uno Stato membro non può quindi modificare la propria normativa in modo da comportare una regressione della tutela del valore dello Stato di diritto» [17]. In particolare, il valore dello Stato di diritto affermato all’art. 2 TUE viene concretizzato dall’art. 19 TUE, il quale affida l’onere di garantire il controllo giurisdizionale nell’ordinamento giuridico dell’Unione non soltanto alla Corte, ma anche agli organi giurisdizionali nazionali. Il caso ASJP [18] ha fornito l’occasione per la Corte di giustizia di pronunciarsi sull’interpretazione dell’art. 19, par. 1, secondo comma, ai sensi del quale «gli Stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione». In premessa la Corte ha precisato che tale disposizione riguarda «i settori disciplinati dal diritto dell’Unione», indipendentemente dalla situazione in cui gli Stati membri attuano tale diritto, a norma dell’art. 51, par. 1, della Carta. In tal modo l’ambito di operatività della disposizione è stato svincolato dai limiti applicativi che invece accompagnano la Carta dei diritti fondamentali; come vedremo tra breve, questa determinazione consentirà alla Corte un più ampio margine di intervento. Da questa affermazione i giudici di Lussemburgo hanno tratto la conseguenza che gli Stati membri sono tenuti, in virtù del principio di leale cooperazione enunciato all’art. 4, par. 3, primo comma, TUE, a garantire che gli organi rientranti nel sistema nazionale di rimedi giurisdizionali nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione soddisfino i requisiti di una tutela giurisdizionale [continua ..]

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IV. Il principio di tutela giurisdizionale effettiva e la questione dell’indipendenza dei giudici

Di particolare rilievo sono alcune sentenze riguardanti la questione dell’indipendenza della magistratura, messa a repentaglio dalle riforme apportate al sistema giudiziario di alcuni Paesi europei, tra cui in particolare Polonia, Malta e Romania. Nella lunga e articolata motivazione della prima sentenza in cui è stato accertato l’inadempimento da parte della Polonia degli obblighi derivanti dall’art. 19, par. 1, TUE [25] la Corte, dopo aver premesso che tale disposizione è applicabile in tutti «i “settori disciplinati dal diritto dell’Unione”, indipendentemente dalla situazione in cui gli Stati membri attuano tale diritto», ha ricordato che «l’Unione è un’unione di diritto», che raggruppa Stati che hanno liberamente e volontariamente aderito ai valori comuni di cui all’art. 2 TUE. In questo quadro costituzionale l’art. 19 TUE «concretizza il valore dello Stato di diritto affermato all’articolo 2 TUE», affidando ai giudici nazionali e alla Corte il compito di garantire la piena applicazione del diritto dell’Unione in tutti gli Stati membri, nonché la tutela giurisdizionale effettiva spettante ai singoli in forza di tale diritto. La Corte ha poi sottolineato che il principio di tutela giurisdizionale effettiva «è un principio generale di diritto dell’Unione che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri», sancito negli articoli 6 e 13 della CEDU e «attualmente affermato all’art. 47 della Carta», e che il requisito di indipendenza degli organi giurisdizionali è intrinsecamente connaturato al diritto fondamentale a un equo processo di cui l’art. 47 della Carta fornisce gli indicatori ricostruttivi essenziali. Queste affermazioni hanno consentito alla Corte di sgomberare il campo dalle obiezioni del Governo polacco e di quello ungherese, intervenuto in causa in sostegno del primo, secondo cui l’organizzazione della giustizia rientra nella competenza degli Stati membri [26]. La Corte ha invece statuito che, per quanto l’organizzazione della giustizia negli Stati membri rientri nella competenza e nell’autonomia procedurale di questi ultimi, ciò nondimeno «nell’esercizio di tale loro competenza gli Stati membri sono tenuti a rispettare gli obblighi per essi derivanti dal diritto dell’Unione», [continua ..]

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V. La questione dell’ambito di applicazione dell’art. 19, par.1, secondo comma, TUE e dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

La definizione dell’ambito di applicazione dell’art. 19 TUE stabilita a partire dalla sentenza ASJP ha consentito alla Corte di giustizia di superare i limiti posti dall’art. 51, par. 1, della Carta che ne circoscrive l’applicazione agli Stati membri unicamente ai casi in cui danno attuazione del diritto dell’Unione  [34]. Il problema si è posto in particolare con riguardo all’art. 47 di quest’ultima, rispetto al quale la Corte, attenendosi al dettato normativo, ha mantenuto fermi quei limiti. La portata e il rispettivo ambito di applicazione dell’art. 19, e dell’art. 47 della Carta emergono con chiarezza nella giurisprudenza recente. Pur confermandosi l’interdipendenza interpretativa e funzionale delle due disposizio­ni, viene precisato che l’art. 19 TUE par. 1, secondo comma, TUE «pone a carico degli Stati membri un obbligo di risultato chiaro, preciso e non accompagnato da alcuna condizione con riferimento all’indipendenza che deve caratterizzare i giudici chiamati a interpretare e ad applicare il diritto del­l’Unione» [35], laddove l’art. 47 della Carta, «che costituisce una riaffermazione del principio della tutela giurisdizionale effettiva, sancisce, a favore di ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati, il diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice» [36]. E dunque, l’art. 19 TUE pone agli Stati membri un obbligo di tipo organizzativo-funzionale riguardante il sistema giurisdizionale nazionale, mentre l’art. 47 della Carta attribuisce agli individui il diritto fondamentale alla giustizia, a cui evidentemente fa da pendant l’obbligo di garanzia dello Stato [37]. Nonostante che le due disposizioni siano evidentemente complementari, diverso ne è il campo di applicazione ratione materiae: se infatti l’art. 19 TUE «riguarda i “settori disciplinati dal diritto dell’Unione”, indipendentemente dalla situazione in cui gli Stati membri attuano tale diritto, ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta», invece, in forza di quest’ultima disposizione, il riconoscimento di un diritto in essa sancito in un determinato caso di specie presuppone «che la persona che lo invoca si avvalga di diritti o di libertà garantiti dal diritto [continua ..]

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VI. Il principio del primato: efficacia diretta, diretta applicabilità e obbligo di disapplicazione

Pur con queste differenze la Corte di giustizia ritiene che tanto l’art. 19 TUE quanto l’art. 47 della Carta abbiano un contenuto precettivo tale da comportare, in applicazione del principio del primato, la disapplicazione della normativa nazionale con essi contrastante. Sono però diversi i presupposti attraverso i quali la Corte giunge a tale conclusione. Per quanto riguarda in generale le disposizioni della Carta, va ricordato che secondo la giurisprudenza di Lussemburgo esse «non si distingu[ono] in linea di principio, dalle diverse disposizioni dei Trattati istitutivi» [42]; di conseguenza quelle che sanciscono un diritto di «carattere allo stesso tempo imperativo e incondizionato», il quale non richiede una precisazione ad opera di disposizioni del diritto dell’Unione o del diritto nazionale per conferire ai singoli un diritto invocabile in quanto tale, producono effetti diretti, anche orizzontali [43]. Pertanto, il principio del primato del diritto dell’Unione impone al giudice nazionale l’obbligo, in primo luogo, di valutare la possibilità di interpretare il diritto interno in modo conforme ai requisiti del diritto del­l’Unione e, ove questo non sia possibile, di disapplicare la normativa nazionale incompatibile così da garantire la piena efficacia della Carta e ottenere il risultato dell’effettivo godimento del diritto del singolo. Nella sentenza A.K., la Corte ha confermato questa giurisprudenza con riferimento specifico all’art. 47 della Carta [44] e ha concluso che, in forza del principio del primato, il giudice nazionale «ha l’obbligo – al fine di garantire una tutela giurisdizionale effettiva, ai sensi di detto articolo 47, e conformemente al principio di leale cooperazione sancito dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE – di disapplicare» la disposizione nazionale incompatibile, precisando che tale obbligo di disapplicazione deve essere eseguito dal giudice nazionale «di propria iniziativa,… senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale» [45]. A questo proposito va osservato che né l’art. 47 della Carta, né il citato art. 9, par. 1 della direttiva 2000/78 alla cui applicazione nel caso di specie è stata collegata la Carta, pur stabilendo in termini precisi e [continua ..]

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NOTE

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