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L´évolution de la conditionnalité du Mécanisme européen de stabilité

Emanuel Castellarin, Professore di Diritto pubblico, Università di Strasburgo

La “rigorosa condizionalità” dei programmi del Meccanismo europeo di stabilità (MES), resa necessaria dal trattato MES e dall’articolo 136, paragrafo 3 del TFUE, sta subendo un’evoluzione degna di nota. In primo luogo, i negoziati in vista riforma del MES hanno suscitato il timore che la ristrutturazione dei debiti pubblici insostenibili possa diventare una condizione necessaria per l’assistenza finanziaria del MES. Tuttavia, nel progetto di revisione del trattato MES la ristrutturazione dei debiti insostenibili non diventerebbe automatica, sebbene la sostenibilità del debito pubblico acquisisca un peso più importante. In secondo luogo, il MES contribuisce alla risposta europea alla crisi Covid-19, attraverso il nuovo sostegno alla crisi pandemica (PCS). L'originalità del PCS è notevole. Essendo basato sulle norme già in vigore applicabili alla linea di credito Enhanced conditions, il PCS soddisfa i requisiti della “rigorosa condizionalità”. Tuttavia, la sua condizionalità è molto blanda, grazie alla temporanea neutralizzazione di alcuni aspetti della condizionalità ordinaria del MES. Il PCS è solo una parte della risposta europea alla crisi Covid-19 e potrebbe suscitare resistenze fondate sul diritto nazionale di alcuni Stati membri, ma dimostra che il MES permette una certa flessibilità, indubbiamente utile nel contesto di un'Unione Economica e Monetaria in piena evoluzione.

 

 

PAROLE CHIAVE: meccanismo europeo di stabilità - condizionalità - unione economica e monetaria - debito pubblico - sostenibilità - ristrutturazione del debito pubblico - Covid-19 - pandemic Crisis Support

The “strict conditionality” of European Stability Mechanism (ESM) programmes, required by the ESM Treaty and by Article 136(3) TFEU, is undergoing a noteworthy evolution. Firstly, negotiations on ESM reform have caused concerns that the restructuring of unsustainable public debts could be made a condition for ESM financial assistance. However, under the draft revised ESM Treaty the restructuring of unsustainable debts would not become automatic, although public debt sustainability would have a more prominent role. Secondly, the ESM contributes to the European response to the Covid-19 crisis, through the newly established Pandemic Crisis Support (PCS). The originality of the PCS is remarkable. As it is based on existing norms applicable to the Enhanced conditions credit line, the PCS complies with the requirement of “strict conditionality”. However, its conditionality is very light, thanks to the temporary neutralisation of some aspects of the ESM’s ordinary conditionality. The PCS is just one part of the European response to the Covid-19 crisis and could give rise to resistance under the domestic law of certain Member States, but it shows that the ESM framework provides some flexibility, which is undoubtedly useful in the context of a dramatically evolving Economic and Monetary Union.

Keywords

European Stability Mechanism – conditionality – Economic and Monetary Union – public debt – sustainability – public debt restructuring – Covid-19 – Pandemic Crisis Support

Sommario:

I. Introduction - II. La place ambiguë de la soutenabilité de la dette de l’Etat demandeur dans la conditionnalité du MES - III. La conditionnalité allégée du Pandemic Crisis Support. – A) La conception du PCS dans le cadre de la réaction à la crise du Covid-19. – B) Une forme d’ECCL, sujette à la «stricte conditionnalité» du MES. – C) La neutralisation temporaire de certains aspects de la conditionnalité ordinaire de l’ECCL. – D) La possibilité d’obstacles au niveau du droit national de certains Etats - IV. Conclusions - NOTE


I. Introduction

Depuis sa création en 2012, le Mécanisme européen de stabilité (MES) est essentiel pour le fonctionnement de la zone euro. Fondé sur un accord interétatique conclu entre les Etats membres dont la monnaie est l’euro [1], il a pour fonction de fournir une assistance financière aux Etats de la zone euro qui font face à de problèmes d’accès aux marchés financiers, afin de préserver la stabilité de la zone. Organisation internationale distincte de l’Union, le MES s’appuie en partie sur l’activité de la Commission et de la BCE, mais a une nature essentiellement intergouvernementale. Le Mécanisme est fort d’un capital autorisé de 700 milliards d’euros [2] et d’une capacité de financement qui peut atteindre 500 milliards d’euros [3]. Selon les art. 14-18 du traité, le MES réalise l’assistance financière au travers de plusieurs instruments: les lignes de crédit de précaution (ligne de crédit assortie de conditions ou Precautionary Conditioned Credit Line, PCCL, et ligne de crédit assortie de conditions renforcées ou Enhanced Conditions Credit Line, ECCL), la recapitalisation d’institutions financières, les prêts, le dispositif de soutien sur le marché primaire et le dispositif de soutien sur le marché secondaire. Ses programmes ont bénéficié, jusqu’à présent uniquement sous la forme de prêts, à l’Irlande, au Portugal, à l’Espagne, à Chypre et à la Grèce [4]. Le traité MES contribue à la recherche d’un équilibre, fragile et pour l’instant imparfait, entre la réduction et le partage du risque dans l’Union économique et monétaire [5]. Dès l’origine, le MES a été conçu comme un mécanisme certes permanent mais ayant vocation à évoluer au gré de l’achèvement de l’Union économique et monétaire, dans le cadre d’une intégration financière, budgétaire et de politique économique plus ambitieuse [6]. Dans le cadre de sa feuille de route sur l’achèvement de l’Union économi­que [continua ..]

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II. La place ambiguë de la soutenabilité de la dette de l’Etat demandeur dans la conditionnalité du MES

La révision du traité MES a suscité la crainte, fondée surtout sur des considérations d’ordre économique, que la restructuration de la dette insoutenable d’Etats demandeurs ne soit érigée en condition pour l’assistance financière du MES (A). Cette crainte n’est pas dénuée de tout fondement: la soutenabilité de la dette de l’Etat demandeur obtiendrait une place accrue dans le traité révisé (B). Toutefois, sur le plan juridique la restructuration de la dette n’est pas une condition pour l’obtention de l’assistance financière du MES: les amendements envisagés recherchent un équilibre délicat qui consiste à faciliter la restructuration des dettes insoutenables, sans pour autant la rendre automatique (C). A) La crainte d’une restructuration automatique des dettes publiques insoutenables. A partir de décembre 2018, les négociations en vue de la révision du traité MES ont été menées au sein de l’Eurogroupe, sous l’impulsion du sommet de la zone euro. Déjà très avancée en juin 2019, cette réforme s’insère dans un cadre plus général qui porte aussi sur le complètement de l’union bancaire et sur l’instrument budgétaire de convergence et de compétitivité[26]. La réforme du MES était à achever à l’échelle de l’Eurogroupe et du sommet de la zone euro en décembre 2019[27], pour soumettre ensuite le projet de traité révisé aux procédures nationales de ratification. Cela n’a pas été possible en raison des doutes exprimés par certains Etats, au premier chef desquels l’Italie. En janvier 2020, le président de l’Eurogroupe indiquait que certains détails de nature juridique restaient à négocier [28], ce qui laissait entendre que les difficultés résiduelles pourraient être résolues en dehors du texte du traité, notamment par les clauses d’action collective à insérer dans les instruments obligataires [29]. Suivant la déclaration franco-allemande de Meseberg, les négociations en vue de la [continua ..]

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III. La conditionnalité allégée du Pandemic Crisis Support. – A) La conception du PCS dans le cadre de la réaction à la crise du Covid-19. – B) Une forme d’ECCL, sujette à la «stricte conditionnalité» du MES. – C) La neutralisation temporaire de certains aspects de la conditionnalité ordinaire de l’ECCL. – D) La possibilité d’obstacles au niveau du droit national de certains Etats

La crise du Covid-19 entraîne des conséquences majeures et en partie imprévisibles pour les comptes publics des Etats de la zone euro. Dans le cadre de la réaction européenne à cette situation sans précédents, l’utilisation du MES est semblée utile, dans la nouvelle forme du PCS (A). L’originalité du PCS est remarquable. S’inscrivant dans le droit existant, et notamment dans le cadre prévu pour l’ECCL, il respecte la «stricte conditionnalité» exigée par le traité MES et par l’art. 136, par. 3 TFUE (B). Cependant, il se caractérisé par une conditionnalité très allégée rendue possible par la neutralisation temporaire de certains aspects de la conditionnalité ordinaire de l’ECCL (C). Cette flexibilité à droit constant pourrait susciter des résistances sur le plan du droit national de certains Etats (D). A) La conception du PCS dans le cadre de la réaction à la crise du Covid-19. Comme toutes les situations extraordinaires, la crise du Covid-19 a déclenché une tension entre l’adaptation du cadre juridique existant et l’élaboration de cadres nouveaux, temporaires ou permanents. Cette tension a alimenté les inépuisables débats sur l’avenir de l’Union économique et monétaire. La première phase de la crise du Covid-19 a été caractérisée par l’émergence de deux orientations quant à l’assistance financière aux Etats membres de la zone euro: certains ont souligné l’utilité du MES, alors que d’autres ont mis en avant des solutions alternatives, notamment la création de nouveaux mécanismes fondés sur l’émission d’obligations de l’Union ou communes aux Etats membres («corona-bonds»). En mars-avril 2020, le Directeur général du MES[52], le gouvernement allemand[53], et une partie de la doctrine économique [54] et juridique [55] ont insisté sur les avantages du MES, et notamment sur la rapidité et sur l’adaptabilité de son utilisation. En revanche, neuf Etats membres ont proposé, dans une lettre au président du Conseil européen, le [continua ..]

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IV. Conclusions

Tant en ce qui concerne la place de la soutenabilité de la dette publique qu’en ce qui concerne le PCS, les débats relatifs à la conditionnalité du MES illustrent les craintes et les difficultés suscitées par le (dys)fon­ctionnement actuel de l’Union économique et monétaire. Le parcours accidenté vers l’achèvement de celle-ci est devenu encore plus incertain à la lumière de la crise du Covid-19, qui rebat les cartes de manière imprévisible. Cette situation inédite a créé à la fois des tensions nouvelles et des possibilités politiques inattendues, qui accélèrent des processus déjà en cours mais permettent aussi d’imaginer de nouveaux projets longtemps irréalisables. Dans ce contexte, la révision du traité MES est à l’arrêt, mais plusieurs de ses éléments semblent incontournables, notamment en ce qui concerne le lien avec l’union bancaire. La crise du Covid-19 entraîne assurément des évolutions importantes et durables sur le financement des Etats de la zone euro. La conditionnalité très allégée du PCS démontre que, malgré ses limites, le MES est caractérisé par une certaine flexibilité, qui sera utile pour s’adapter aux futurs défis. Cependant, comme le démontre l’héritage controversé des programmes déjà complétés par le MES, des solutions partielles aux problèmes existants risquent d’accroître les déséquilibres de l’architecture incomplète de l’Union économique et monétaire. De tels déséquilibres risquent de menacer l’existence même de l’Union économique et monétaire, et par conséquent de l’intégration européenne dans son ensemble. L’avenir dira si, en vue de l’achèvement de l’Union économique et monétaire, le MES fera partie d’une solution d’ensemble, s’il deviendra une source de nouveaux problèmes ou s’il sera réduit à la marginalité par d’autres instruments (programmes de la BCE, fonds de relance de l’Union, etc.). [continua ..]

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NOTE

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