Questo articolo esamina alcuni aspetti della regola di origine non preferenziale in materia doganale disciplinata dal diritto dell’Unione europea, alla luce di una recente sentenza della Corte di giustizia. La questione riguarda le regole di origine non preferenziale e si articola sia sotto il profilo della interpretazione di tali regole, sia sotto il profilo della loro validità. L’analisi della Corte di giustizia sviluppa considerazioni di particolare interesse riguardanti il ricorso sia a principi in materia di interpretazione del diritto dell’Unione europea, sia a regole che originano dall’esterno dell’ordina­men­to dell’Unione europea, ovvero le regole del Sistema Armonizzato. Altro profilo di interesse è costituito dalla verifica di validità della norma in materia di origine non preferenziale, che viene condotta dalla Corte attraverso la rigorosa analisi dei presupposti di validità per l’esercizio da parte della Commissione della delega legislativa.

SOMMARIO:

I. Introduzione. - II. Le regole di riferimento e il Sistema Armonizzato. - III. La regola d’origine e la sua interpretazione. - IV. La questione di validità: l’eccesso di delega. - V. Rilievi conclusivi. - NOTE

I. Introduzione.

Mediante la pronuncia del 21 settembre 2023, nella causa C-210/22[1], la Corte di giustizia, previa soluzione di connessa questione interpretativa, ha dichiarato l’invalidità della regola primaria in tema di origine non preferenziale applicabile alle merci di cui alla sottovoce 7304 41 del Sistema Armonizzato di designazione e di codificazione delle merci, prevista all’Al­legato 22-01 del regolamento delegato (UE) 2015/2446, come modificato dal regolamento delegato (UE) 2018/1063[2]. La pronuncia è di particolare interesse per diverse ragioni. In primo luogo, in quanto la questione in esame attiene al complesso sistema delle regole di origine a fini doganali e, nello specifico, alla regola primaria relativa all’attribuzione dell’origine non preferenziale [3] contenuta nell’Allegato 22-10 al regolamento delegato (UE) 2015/2446 [4]. L’intervento della Corte al riguardo risulta particolarmente opportuno stante la complessità tecnica della questione, che, in sintesi, può compendiarsi nel comprendere l’estensione materiale della regola primaria d’origine, laddove essa richiama la nozione di tubi e profilati cavi (senza saldatura, di ferro o di acciaio, trafilati o laminati a freddo), dovendosi comprendere se tale nozione debba essere intesa in senso puramente letterale oppure in termini tali da includere, con rilevanti implicazioni sul piano applicativo, anche i profilati sottoposti a lavorazione grezza [5]. In secondo luogo, la questione interpretativa delibata dalla Corte si caratterizza per il fatto di implicare per la sua soluzione il ricorso a regole materiali originariamente estranee al sistema normativo dell’Unione europea, ma oggetto di richiamo o rinvio per effetto della previsione di cui al punto 2.1 delle note introduttive dell’Allegato 22-01 del regolamento delegato (UE) 2015/2446 [6]. Si tratta, cioè, delle regole in tema di classificazione doganale contenute nel Sistema Armonizzato o SA [7]. In terzo luogo, la pronuncia in commento si segnala per l’altrettanto complessa soluzione della questione di validità sollevata, che risulta nella specie logicamente consequenziale alla questione interpretativa. Al riguardo lo scrutinio di validità attiene alla regola contenuta nel regolamento delegato (UE) 2015/2446, emanato in forza della delega di cui all’art. 62 del regolamento (UE) 952/2013 [8], con [continua ..]

II. Le regole di riferimento e il Sistema Armonizzato.

Nell’esaminare la prima delle questioni sopra indicate, la Corte procede, essenzialmente, ad un’analisi testuale delle regole di riferimento, peraltro di contenuto spiccatamente tecnico. In proposito va ricordato che, ai fini dell’interpretazione di una norma del diritto dell’Unione europea, occorre tener conto non soltanto del suo tenore letterale, bensì anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte[9]. Il dato letterale deve rappresentare il primo punto di riferimento dell’attività interpretativa[10], fermo restando che, qualora l’aderenza al dato letterale conduca a risultati interpretativi incoerenti [11], deve ricercarsi il significato della disposizione che sia conforme all’oggetto ed allo scopo [12], tenendo in considerazione i rapporti tra diverse previsioni [13]. Nel caso di specie il testo normativo al vaglio della Corte di giustizia, di cui all’Allegato 22-01 al regolamento delegato (UE) 2015/2446, opera un espresso richiamo alle previsioni del Sistema Armonizzato. A questo riguardo va ricordato che la classificazione delle merci e il Sistema Armonizzato rappresentano tra i risultati più rilevanti conseguiti dall’Organizzazione Mondiale delle Dogane  [14] attraverso la Convenzione di Bruxelles del 15 dicembre 1950, sulla Nomenclatura per la classificazione delle merci della tariffa doganale [15], poi modificata dal Protocollo di Bruxelles dell’1 luglio 1955, nonché dalla Convenzione di Bruxelles del 14 giugno 1983 sul sistema armonizzato di designazione e di codificazione delle merci, ulteriormente modificata dal Protocollo del 24 giugno 1986 [16]. L’Unione europea è parte a tale ultima convenzione, in forza della decisione del Consiglio del 7 aprile 1987 relativa alla conclusione della convenzione internazionale sul sistema armonizzato di designazione e di codificazione delle merci e il relativo protocollo di emendamento [17]. Per quanto qui rileva, va osservato che il Sistema Armonizzato  [18] realizza una modalità internazionale di classificazione, sulla base della quale, in virtù di specifiche suddivisioni degli ambiti merceologici si determina la classificazione delle merci ai fini doganali [19]. Nella prospettiva, inoltre, di assicurarne l’uniforme interpretazione e applicazione rilevano le note esplicative del Sistema Armonizzato, che [continua ..]

III. La regola d’origine e la sua interpretazione.

La questione interpretativa nel caso rilevante ha ad oggetto la regola primaria in materia di attribuzione dell’origine non preferenziale alle merci. Nel caso di specie, il punto centrale della questione consiste nel fatto che la regola primaria d’origine non preferenziale per “tubi e profilati cavi” si fonda su un duplice elemento: le modalità di produzione e la natura dei materiali a partire dai quali si realizza il prodotto [22]. Il ragionamento della Corte a questo proposito muove da una premessa normativa e da un preciso dato fattuale, acquisito agli atti del giudizio pregiudiziale: la prima, è costituita dalla preliminare individuazione delle regole cui attingere ai fini della determinazione della portata della disciplina prevista dal regolamento delegato (UE) 2015/2446, regole che vengono di necessità ricavate mediante il ricorso al Sistema Armonizzato, ovvero alle relative voci, sottovoci e note esplicative; la seconda premessa attiene invece all’acquisita natura merceologica dei prodotti a partire dai quali i tubi e profilati cavi sono stati realizzati [23]. Attraverso il congiunto operare delle suddette premesse, ovvero sulla base della corretta classificazione, fondata sul Sistema Armonizzato e su precisi dati fattuali, la Corte perviene quindi alla prima e rilevante conclusione per cui, l’ambito materiale della regola primaria d’origine nel caso richiamata dal giudice a quo non include le merci di cui si discute, ovvero che i prodotti (“sbozzi di tubo”) da cui si è partiti per realizzare “tubi e profilati cavi” non sono i prodotti contemplati da tale regola d’origine [24]. Nel formulare questa conclusione la Corte, dovendo bilanciare, da un lato, il principio del favor validitatis, in forza del quale un atto dell’Unione deve essere interpretato, nei limiti del possibile, in modo da non inficiare la sua validità [25] e, dall’altro, la coerenza interna del sistema in cui s’inscrive la norma unionale di diritto derivato (nello specifico, la coerenza delle nozioni contenute nel regolamento delegato 2015/2446 rispetto al Sistema Armonizzato dal medesimo regolamento richiamato), perviene alla condivisibile conclusione di dover privilegiare il secondo profilo [26], escludendo quindi che il materiale nel caso considerato (e da cui si era partiti nella produzione del prodotto) rientrasse nella regola [continua ..]

IV. La questione di validità: l’eccesso di delega.

Nella disamina della seconda questione oggetto della sentenza in commento, la Corte di giustizia formula interessanti considerazioni in tema di rinvio pregiudiziale di validità. Al riguardo va evidenziato che, pur condividendo la comune ratio di assicurare, in ossequio al fondamentale obiettivo di cui all’art. 19, comma 1, TUE, l’unità del diritto unionale, operando, rispettivamente, nel senso di garantire l’uniforme interpretazione di questo da parte dei giudici degli Stati membri e la coerenza tra norme unionali di grado diverso, il rinvio pregiudiziale interpretativo ed il rinvio pregiudiziale di validità presentano caratteri peculiari l’uno rispetto all’altro[32]. Se, infatti, dal punto di vista procedurale, le due figure di rinvio, congiuntamente ed uniformemente disciplinate dai Trattati, non presentano profili di reciproca individualità[33], diversi invece si prospettano il rispettivo oggetto e gli effetti delle pronunce della Corte che statuiscono in tema d’interpretazione o in tema di validità. Quanto all’oggetto, com’è noto, il rinvio pregiudiziale di validità opera in relazione agli atti compiuti dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell’Unione, circoscrivendo al solo rinvio pregiudiziale d’interpretazione le questioni relative ai Trattati [34]. Quanto agli effetti delle pronunce della Corte, il rinvio pregiudiziale di validità opera in certa misura come rimedio alternativo rispetto al ricorso di legittimità disciplinato dall’art. 263 TFUE, fermo restando che in sede pregiudiziale la Corte di giustizia non può annullare l’atto illegittimo, ma solo dichiararne l’inapplicabilità al caso di specie [35]. Va rilevato tuttavia che i delineati profili differenziali tra rinvio pregiudiziale interpretativo e rinvio pregiudiziale di validità tendono a sfumare e ad apparire meno netti nella prassi. Ciò si verifica, in particolare, nelle ipotesi in cui questioni di validità risultino formulate dai giudici nazionali sotto forma di questioni d’interpretazione o nei casi in cui la Corte si pronuncia in merito ad una questione di validità procedendo all’interpretazione dell’atto unionale della cui validità si discute onde verificare, alla luce della rilevata interpretazione, l’esistenza dell’invocato [continua ..]

V. Rilievi conclusivi.

La pronuncia in commento, nel mettere in luce la complessità del sistema normativo doganale del diritto dell’Unione europea, conferma il ruolo decisivo della giurisprudenza della Corte di giustizia nella ricostruzione di regole e principi rilevanti in questo ambito. Il sistema normativo doganale dell’Unione europea, infatti, a differenza di altri ambiti materiali dell’ordi­namento dell’Unione europea, possiede un limitato numero di regole a livello dei Trattati[47]: in tale contesto l’opera di ricostruzione di principi generali e l’attività d’interpretazione delle regole di diritto derivato risulta particolarmente rilevante per assicurare la sistematica compattezza della materia e la sua coerenza interna. Quanto ai profili sostanziali oggetto di analisi nella pronuncia in commento, in funzione della questione pregiudiziale di carattere interpretativo, essi presentano una accentuata complessità, sia per effetto del rinvio alle regole del Sistema Armonizzato, che vanno ad integrare la disciplina unionale al riguardo applicabile, sia per l’elevato tecnicismo che caratterizza contenuti e ambito delle regole d’origine doganale e, nella specie, della regola primaria d’origine. Altrettanto d’interesse, per altra ragione, è la soluzione della questione pregiudiziale di validità, che si sviluppa previo esame dei presupposti per il valido esercizio della delega da parte della Commissione europea, ai sensi dell’art. 290 TFUE. Tale aspetto, al pari del primo, assume una spiccata rilevanza nella materia doganale, posto che il codice doganale dell’Unione fa ampio ricorso al meccanismo della delega, peraltro su aspetti centrali di tale materia, quali appunto quello dell’origine delle merci. In relazione a tale questione emerge come una disparità di trattamento normativo tra situazioni sostanzialmente equivalenti debba di necessità trovare ragionevole equilibrio in oggettive ragioni, che la norma deve palesare anche al fine di consentirne un controllo ex post in sede giudiziale, sicché la mancanza o insufficienza di ragioni in tal senso si appalesa incompatibile con l’ordinamento dell’Unione europea.

NOTE