La Procura europea (EPPO), protagonista della cooperazione giudiziaria in materia penale, è competente nell’individuare, perseguire e rinviare a giudizio gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. I due anni e mezzo di operatività hanno evidenziato la sua capacità di approcciare efficacemente alla gestione dei casi investigativi e di condurre le operazioni di perquisizioni e arresti con tempi molto più ridotti rispetto a quelli nazionali.

Sulla base di questa premessa, il presente lavoro intende sottolineare l’opportunità di un ampliamento del raggio di azione dell’EPPO, con un particolare riferimento ai reati ambientali, al terrorismo transfrontaliero e alla corruzione, salvo poi accennare in ultima analisi ai reati che non hanno una diretta incidenza sul bilancio dell’UE.

SOMMARIO:

I. Premessa: le competenze attuali della Procura europea. - II. L’ampliamento delle competenze dell'EPPO: l’articolo 86, paragrafo 4, del TFUE. - III. I reati ambientali. - IV. Il terrorismo transfrontaliero. - V. La corruzione e la nuova proposta di direttiva del 3 maggio 2023. - VI. Gli altri reati transnazionali. - VII. Considerazioni conclusive. - NOTE

I. Premessa: le competenze attuali della Procura europea.

A due anni e mezzo dall’operatività della Procura europea (di seguito, anche nell’acronimo EPPO, European Public Prosecutor’s Office)[1], i tempi appaiono maturi per valutare, alla luce dei risultati raggiunti, se un’eventuale estensione delle competenze attualmente attribuite possa facilitare il raggiungimento degli scopi prefissati e, dunque, migliorare il contrasto ai reati ai danni del bilancio dell’Unione. Tale bilancio non può prescindere dal ricordare che i compiti che il Trattato affida all’EPPO si inseriscono in una fase fondamentale della vicenda processuale, quella investigativa e istruttoria che si manifesta tramite l’in­dividuazione, la persecuzione e il rinvio a giudizio degli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, la cui tutela è espressamente prevista dall’art. 325 TFUE [2]. Al riguardo, è quasi superfluo sottolineare che la protezione delle finanze europee è essenziale per l’esistenza stessa dell’U­nione, risultando determinante per lo svolgimento degli obiettivi che questa persegue [3]. Al fine di individuare le attività effettivamente suscettibili di connotarsi come reati lesivi degli interessi finanziari dell’Unione, il regolamento relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea [4] rinvia per relationem alla direttiva (UE) 2017/1371 sulla protezione degli interessi finanziari (d’ora in avanti direttiva PIF [5]), il che ha generato non poche perplessità. D’altronde, se la Commissione avesse scelto di disciplinare direttamente nel regolamento i reati di competenza della Procura europea, questo avrebbe allungato enormemente i tempi del negoziato, poiché, oltre alle condotte criminose, sarebbe stato necessario disciplinare tanti altri aspetti accessori, quali le circostanze aggravanti e attenuanti. Pertanto, il risultato è una competenza materiale della Procura europea a geometria parzialmente variabile, in quanto nessuna legge nazionale di trasposizione della direttiva è identica all’altra. Più nello specifico, sono perseguiti dai procuratori europei delegati i reati di frode – ovvero l’uso di documenti falsi – in materia di sovvenzioni e appalti dell’UE e in materia di dazi doganali e di IVA, in quest’ultimo caso soltanto se il [continua ..]

II. L’ampliamento delle competenze dell'EPPO: l’articolo 86, paragrafo 4, del TFUE.

La modifica del quadro delle competenze dell’EPPO dovrebbe essere considerata come un processo dinamico e in continua evoluzione, in quanto diretta ad includere, in una prima fase, le altre tipologie di reati transfrontalieri che minacciano gli interessi finanziari dell’UE, come i reati ambientali, il finanziamento del terrorismo e la criminalità organizzata, sulle quali il dibattitto, da tempo, impegna gli studiosi e le istituzioni. Una seconda fase dovrebbe spezzare il legame tra azione dell’EPPO e minaccia alle finanze europee e includere le altre fattispecie criminose contemplate dall’art. 83, par. 1, co. 2; ovvero, tratta degli esseri umani e sfruttamento sessuale delle donne e dei minori, traffico illecito di stupefacenti, traffico illecito di armi, criminalità informatica e criminalità organizzata. Un obiettivo così ambizioso trova ragione e spiegazione principalmente in due motivi. Anzitutto nel fatto che la Procura europea, in virtù delle concrete esperienze maturate in due anni sul campo delle indagini, nell’esercizio delle competenze che le sono attualmente attribuite, ha dimostrato di disporre di poteri investigativi particolarmente rapidi e penetranti [11] e di tutto lo strumentario necessario a reagire (non senza qualche difficoltà) all’enorme mole di frodi e di irregolarità ai danni delle finanze europee. In secondo luogo, perché la creazione di un ufficio europeo dell’accusa unico porta l’integrazione della giustizia penale a un livello assai più elevato rispetto a qualsiasi altro meccanismo fino a questo momento in funzione, in quanto esso è dotato di una duttilità e di una prontezza maggiore delle singole procure nazionali [12]. In particolare, essendo composta da procuratori europei appartenenti a 22 Stati membri, se, nell’ambito delle indagini, emerge che parte della condotta è consumata all’estero, per l’EPPO risulta assai agevole procedere direttamente, senza dover ricorrere agli strumenti di cooperazione giudiziaria in materia penale attualmente esistenti nei singoli Stati (quali, ad esempio, squadre investigative comuni ad hoc o richieste di assistenza giudiziaria reciproca). Un’azione a livello di Unione europea è, dunque, più efficace ed efficiente e reca un tangibile valore aggiunto rispetto ad un’azione intrapresa individualmente dagli Stati [continua ..]

III. I reati ambientali.

Definiti i fondamenti della competenza “materiale” della Procura europea, pare opportuno soffermarsi sull’incidenza che un suo maggior coinvolgimento, attraverso l’estensione dell’ambito di azione, sarebbe in grado di generare nell’individuare, perseguire e rinviare a giudizio gli autori di reati che, principalmente, ledono gli interessi finanziari dell’Unione, ma che poi potrebbe riguardare anche le altre fattispecie di cui all’art. 83, par. 1, comma 2. In primo luogo, un vantaggio sicuro deriverebbe dalla circostanza che la Procura europea si colloca al centro di una fitta rete di collaborazione internazionale che consente di affrontare sfide complesse e di gestire indagini che potrebbero essere al di là delle concrete possibilità degli Stati membri singolarmente considerati. Difatti, i procuratori europei delegati operano in un contesto di “doppio binario giuridico”, perfettamente integrati nei sistemi giurisdizionali degli Stati membri, e, al contempo, cooperano proficuamente con Eurojust ed Europol. Più precisamente, a differenza dell’approccio che contraddistingue i settori riservati alla competenza delle procure nazionali, un coinvolgimento di EPPO potrebbe favorire l’instaurazione di relazioni dirette tra le autorità degli Stati membri interessati e gli altri organismi. Ciò potrebbe verificarsi poiché la Procura europea agisce in qualità di ufficio unico in tutti gli Stati membri partecipanti, agevolando i contatti e assicurando una politica più coerente in materia di indagini e di azioni penali in tutta l’Europa. In secondo luogo, non va trascurata la capacità di EPPO di garantire uno scambio di informazioni tempestivo e completo, poiché in grado di ottenere indicazioni tanto dagli Stati membri e dalle singole autorità nazionali, quanto da Eurojust ed Europol. Pertanto, il flusso di informazioni in tutta l’Unio­ne sarebbe facilitato, consentendo reazioni rapide e mirate all’evol­versi dei reati transfrontalieri. In terzo luogo, come noto, essendo la Procura responsabile sia dello svolgimento delle indagini sia del conseguente esercizio dell’azione penale (attualmente) in relazione ai reati a danno del bilancio dell’Unione, l’amplia­mento della sua sfera di azione ad altre tipologie di reato permetterebbe di ovviare alle lacune attualmente esistenti, [continua ..]

IV. Il terrorismo transfrontaliero.

Le considerazioni velatamente speranzose appena svolte sulla criminalità ambientale non possono estendersi anche a quanto (non) sta avvenendo nel settore del terrorismo transfrontaliero, ove, al contrario, il rafforzamento della cooperazione, tramite un potenziamento del ruolo della Procura europea, fatica a tradursi in un’azione concreta. Invero, in un primo momento, gli attacchi terroristici del 13 novembre 2015, in Francia, [31] sembravano confermare la non trascurabile necessità di un effettivo coordinamento europeo in materia e, già il 21 giugno 2016, con il parere adottato dalla Camera dei deputati italiana [32], in occasione delle discussioni sulla nuova direttiva UE in materia di terrorismo [33], veniva avanzata la proposta di espandere il mandato di EPPO alla sfida terroristica. L’iniziativa era stata immediatamente sposata dall’allora presidente della Commissione, Jean-Claude Juncker, nel suo “Discorso sullo stato dell’U­nio­ne” del 13 settembre 2017 [34] e, a seguire, dal presidente francese Emmanuel Macron in un discorso sul rilancio dell’integrazione europea pronunciato alla Sorbona [35]. A bene vedere, anche per questa tipologia di reato, come per quelli ambientali, la ratio di un coinvolgimento a pieno titolo della Procura europea risiede nella vocazione di natura transnazionale, in quanto, anche se portati a termine in un solo Stato, si sviluppano attraverso una fase di preparazione e pianificazione che si articola sul territorio di più Stati. Ne consegue che l’EPPO potrebbe proficuamente affiancare i numerosi strumenti già predisposti dall’Unione, per garantire la sicurezza dei suoi cittadini e prevenire attacchi terroristici, e che investono Europol ed Eurojust di una funzione centrale nello scambio di informazioni e nella cooperazione tra le forze dell’ordine e le autorità giudiziarie dei Paesi membri. Sebbene, infatti, gli Stati membri attribuiscano una priorità elevata alle indagini e all’azione penale in tale ambito, le autorità adottano una prospettiva necessariamente nazionale, dettata da margini di azioni limitati e poteri piuttosto stringenti. I reati di terrorismo sono cioè oggetto di indagini e azioni penali parallele e isolate nei diversi Stati membri e, soprattutto, la loro complessità e la loro natura transfrontaliera non sono sempre adeguatamente [continua ..]

V. La corruzione e la nuova proposta di direttiva del 3 maggio 2023.

Con riguardo alla corruzione, già l’assetto normativo vigente conferisce all’EPPO la competenza ad occuparsi delle implicazioni che tale reato ha per il bilancio dell’Unione. Nondimeno, occorre capire se, al fine di rendere ancora più efficienti le indagini transnazionali, pur sempre nel rispetto dei diritti e delle garanzie dei soggetti indagati, si possa andare oltre ed estendere l’intervento della Procura europea a tutte le condotte di corruzione, a prescindere dalla necessità di dimostrare un collegamento diretto delle stesse sull’integrità degli interessi finanziari dell’Unione[44]. A tal proposito è necessario far riferimento al “pacchetto anticorruzione”, presentato il 3 maggio scorso dalla Commissione, al fine di intensificare le proprie azioni e aumentare gli sforzi per integrare la prevenzione della corruzione nell’elaborazione delle politiche e dei programmi dell’UE. Si tratta, in estrema sintesi, di un pacchetto legislativo di norme nuove e rafforzate, volto a combattere tale reato all’interno e all’esterno delle frontiere dell’U­nione europea [45]. Più in dettaglio, il “pacchetto anticorruzione” si compone di una comunicazione congiunta [46], che offre una panoramica della legislazione attuale dell’Unione, propone iniziative per rafforzare l’integrità, la trasparenza e la lotta contro la corruzione, in un’ottica rigorosamente preventiva, e annuncia al suo interno una proposta di regolamento in ambito PESC e una proposta di direttiva [47]. Particolarmente significativa, ai fini della presente disamina, risulta essere la proposta di direttiva sulla lotta contro la corruzione [48], intesa ad innovare l’ormai datato quadro legislativo anticorruzione dell’UE, allineandolo all’evoluzione del quadro giuridico penale internazionale al quale l’Unione si è vincolata. Purtuttavia, va constatato che, ancorché un esplicito coinvolgimento della Procura europea sembrava scontato, in ragione della dimensione transnazionale della corruzione e di un’assenza di coordinamento e di norme comuni tra gli Stati membri, essa è contemplata esclusivamente nel­l’art. 24 della proposta, con riguardo all’obbligo di cooperazione tra le autorità degli Stati membri e le agenzie dell’Unione nei settori amministrati [continua ..]

VI. Gli altri reati transnazionali.

Da quanto detto, risulta chiaro che finora le istituzioni dell’UE abbiano scelto di procedere con cautela, al fine di valutare concretamente la reale efficienza della Procura europea e la sua idoneità ad occuparsi di altri reati, oltre a quelli di cui è già incaricata. E l’estrema prudenza ha reso semplice e naturale concentrarsi in prima battuta su reati che, in qualche modo, possono ledere gli interessi finanziari dell’UE. Nondimeno, quantunque timidamente, esse hanno indirizzato lo sguardo verso le (altre) sfere di criminalità particolarmente gravi e che presentano una dimensione transnazionale, derivante dal carattere o dalle implicazioni di tali reati o da una particolare necessità di combatterli su basi comuni. Specificatamente, attenzione è stata rivolta a taluni reati contemplati dall’art. 83, par. 1, comma 2, TFUE. Ma, nel passaggio tra la fase di valutazione e studio a quello della formulazione della proposta, le istituzioni sono state indotte, ancora una volta, a soffermarsi su una fattispecie di reato che potrebbe, come quelle precedentemente esaminate, incidere negativamente sul bilancio dell’UE. È fatto riferimento al reato di traffico illecito di stupefacenti. Al riguardo, rileva il regolamento dello scorso 27 giugno, diretto ad istituire l’Agenzia dell’Unione europea sulle droghe (EUDA) [52] che dovrebbe affrontare il fenomeno degli stupefacenti, adottando un approccio basato su dati probanti, integrato, equilibrato e multidisciplinare e dovrebbe approfondire gli aspetti sociali, ivi comprese le considerazioni in ordine alla stigmatizzazione, all’emar­gina­zione e al reinserimento delle persone che fanno uso di stupefacenti [53]. Al di là delle specifiche competenze assegnate all’Agenzia, va segnalato che un riferimento, seppur assai blando, alla Procura europea è rinvenibile nell’art. 24, par. 1, lett. w), volto ad assicurare un seguito adeguato alle indagini svolte, oltre che dall’OLAF, dall’EPPO. Inoltre, l’art. 30 – relativo ai compiti e alla responsabilità del direttore esecutivo dell’Agenzia – sottolinea la necessità di elaborare un piano d’a­zione in relazione alle sole valutazioni dell’EPPO. Si tratta di un significativo punto di partenza, se non già ai fini dell’am­pliamento dell’azione di EPPO, [continua ..]

VII. Considerazioni conclusive.

Giova precisare, infine, che l’attuale quadro giuridico dell’EPPO è, come ribadito più volte, concepito per individuare, perseguire e rinviare a giudizio gli autori dei reati a danno del bilancio dell’Unione; sicché, l’e­stensione delle competenze ad altri reati richiederà ulteriori adeguamenti del regolamento (UE) 2017/1939. In tale ottica, non va sottovalutato che l’allargamento reca con sé la necessità di ampliare la componente organica della Procura europea, investire in nuove risorse e affinare nuove procedure e che l’aumento della mole di lavoro richiederà un maggior numero di procuratori e altro personale particolarmente esperto nello svolgimento di indagini e nell’esercizio dell’azione penale. Inoltre, l’eventuale estensione delle competenze dell’EPPO genererà inevitabilmente un impatto sui compiti e sui ruoli di Europol ed Eurojust, nonché sulle autorità nazionali, in quanto sarà necessario stabilire sinergie vantaggiose per tutte le parti coinvolte nella lotta ai reati transnazionali e garantire che non vi siano ripetizioni inutili del lavoro svolto [54]. Il buon livello di operatività raggiunto dall’EPPO rende comunque prevedibile che nel breve o, più probabilmente, nel lungo periodo sarà oggetto di una riforma che, principalmente, interesserà il regime delle sue competenze [55]. Un ampliamento delle competenze espressamente attribuite alla Procura europea, come evidenziato, consentirebbe di affrontare meglio taluni reati sempre più complessi e gravi che oltrepassano i confini di un singolo Stato, valorizzando, al contempo, un’azione improntata ai principi fondamentali dello Stato di diritto e dei diritti umani; cioè al rispetto dei valori democratici, della legalità e della tutela dei diritti individuali, inclusi quelli dell’im­putato. Nondimeno, come ogni altra riforma che riguarda le istituzioni dell’U­nione, anche quella prospettata dovrà superare le reticenze degli Stati membri. La cooperazione giudiziaria in materia penale è, da sempre, un terreno molto spinoso che ha visto soltanto gradualmente affermarsi meccanismi di collaborazione sofisticati, tra cui appunto l’EPPO. Di talché, è necessario che gli Stati facciano un ulteriore passo (da gigante) e, in considerazione dei [continua ..]

NOTE