Il lavoro si concentra sull’istituto dell’immunità dei parlamentari europei nel quadro costituzionale dell’UE. A tal fine, è proposta innanzitutto una ricostruzione teorica sulla distinzione tra immunità assoluta e immunità personale, nonché sulle procedure di revoca e difesa delle medesime. Nella seconda parte del lavoro, muovendo dalla pronuncia della Corte di giustizia nel noto caso Junqueras, viene ricostruita la funzione del presidio immunitario alla luce del complessivo sistema di principi e valori su cui si fonda l’Unione, con particolare riguardo al principio della democrazia rappresentativa, per poi mettere in luce le resistenze ad un piena affermazione di detto presidio e le ulteriori opportunità di rafforzamento dello stesso.

SOMMARIO:

I. Introduzione - II. L’immunità assoluta (o insindacabilità) a tutela della libertà di espressione - III. L’immunità personale (o inviolabilità): tra esigenze sovranazionali e disciplina nazional - IV. Le procedure di revoca e di difesa dell’immunità parlamentare - V. L’immunità parlamentare nel sistema di principi e valori dell’UE - VI. Le resistenze ad una piena affermazione dell’immunità parlamentare alla luce della prassi recente - VII. Riflessioni conclusive - NOTE

I. Introduzione

Nel quadro giuridico dell’Unione europea (UE) l’istituto dell’immunità è stato di frequente analizzato in relazione alla sua natura di organizzazione internazionale (o meglio, sovranazionale) capace di intrattenere rapporti diplomatici con altre organizzazioni e con Stati terzi ex art. 221 TFUE [1]. Occorre però tenere presente che detto istituto si declina anche sul piano interno: ai sensi dell’art. 343 TFUE, infatti, l’Unione gode, sul territorio degli Stati membri, delle immunità e dei privilegi necessari all’assolvimento dei suoi compiti, secondo quanto previsto dal Protocollo n. 7 allegato al TFUE (d’ora innanzi, anche “Protocollo”) [2]. Il riconoscimento delle immunità previste dal Protocollo non è limitato ai funzionari e agli agenti dell’Unione ma viene vantato anche dai membri del Parlamento europeo, pur con caratteristiche e finalità differenti. Le disposizioni sui privilegi e le immunità dei parlamentari europei sono specificamente previste dal Capo III (artt. 7-9) del Protocollo e prevedono un regime di immunità che si ispira, in via teorica, alle tradizioni costituzionali nazionali. Esso, infatti, si declina nelle classiche forme di tutela generalmente riconosciute dagli Stati ai propri parlamentari nazionali [3], vale a dire l’insinda­cabilità delle opinioni e dei voti espressi nell’esercizio delle proprie funzioni (immunità assoluta) e l’inviolabilità dinanzi ai procedimenti giudiziari (immunità personale). Perciò, i parlamentari europei non possono dirsi assimilabili ai funzionari dell’Unione, sebbene anch’essi agiscano non in rappresentanza degli Stati membri bensì dell’organizzazione in quanto soggetto autonomo [4]. Piuttosto, essi godono di un’immunità che si pone a presidio del corretto funzionamento del Parlamento europeo, quale assemblea rappresentativa degli interessi dei cittadini dell’UE [5]. Il presente saggio intende svolgere una riflessione sulle tendenze giurisprudenziali e di prassi circa l’inquadramento dell’istituto dell’immunità dei parlamentari europei nella cornice costituzionale sovranazionale, ancorandola all’affermazione del valore della democrazia. L’esigenza di affrontare questo tema deriva da due principali considerazioni. In primo [continua ..]

II. L’immunità assoluta (o insindacabilità) a tutela della libertà di espressione

L’immunità assoluta del parlamentare europeo di cui all’art. 8 del Protocollo n. 7 sui privilegi e le immunità [21] prevede l’esclusione di qualsiasi procedimento giudiziario per un voto o una dichiarazione contenente opinioni personali, inclusi giudizi di valore o l’interpretazione personale di un fatto. Sul piano temporale, l’immunità assoluta è illimitata, considerato che il deputato non può essere oggetto di procedimenti giudiziari anche in caso di dimissioni o cessazione del mandato. Come sottolineato dalla Corte di giustizia nel caso Marra [22], a sostegno del carattere estensivo di questa fattispecie di immunità, si pone la libertà di espressione sancita all’art. 11 della Carta dei diritti fondamentali (di seguito: Carta) e il ruolo intrinseco del Parlamento europeo. Infatti, l’adozione di provvedimenti nei confronti di un’opinione o di un voto espressi nell’eser­cizio delle funzioni parlamentari lederebbe il Parlamento stesso come istituzione, pregiudicando la sua «funzione di sede par excellence di dibattito aperto e di discussione democratica» [23]. Per questo, l’immunità assoluta si estende finanche a tutelare le dichiarazioni che contengono parole irriverenti o inadeguate ma capaci di «focalizzare l’attenzione, di smontare i preconcetti e di colpire il pubblico presentandogli aspetti della vita insoliti» [24], tutelando così non solo l’integrità del discorso politico ma anche la vivacità delle discussioni parlamentari. L’unico limite concretamente posto all’esercizio dell’immunità assoluta è riconducibile all’esistenza di un collegamento diretto tra le opinioni espresse e l’esercizio delle funzioni parlamentari. In riferimento a ciò, si potrebbe ipotizzare che il criterio per determinare quali dichiarazioni siano state rese nell’esercizio delle funzioni di un membro del Parlamento abbia carattere spaziale. Infatti, l’art. 8 del Protocollo fa esplicita menzione dei voti espressi dai deputati europei, lasciando intendere che questa tipologia di immunità sia essenzialmente destinata ad applicarsi alle dichiarazioni rese nelle aule del Parlamento europeo in occasione del dibattito antecedente al procedimento di votazione. Tuttavia, questa interpretazione estremamente restrittiva [continua ..]

III. L’immunità personale (o inviolabilità): tra esigenze sovranazionali e disciplina nazional

L’immunità personale, anche denominata immunità ratione personae o inviolabilità personale, è prevista all’art. 9, lett. b), del Protocollo n. 7 secondo cui i deputati beneficiano dell’esenzione da ogni provvedimento di detenzione e da ogni procedimento giudiziario. L’obiettivo di tale forma di tutela è quello di salvaguardare l’indipendenza dei parlamentari, assicurando che non vengano esercitate pressioni di carattere politico tramite l’invoca­zione di presunte responsabilità di carattere penale [34]. Tuttavia, come esplicitamente affermato dal paragrafo 3 di detta disposizione, l’immunità non si estende alle circostanze in cui il soggetto è colto nell’atto di commettere il reato (in flagrante delicto) poiché, in tali casi, il rischio di un’azione penale collegata a ragioni politiche è quantomai improbabile. In questi casi, l’im­munità personale decade automaticamente, pertanto non è necessario che le autorità nazionali competenti richiedano la revoca dell’immunità al Parlamento europeo, come invece previsto per tutti i casi in cui queste intendano procedere con l’azione penale prima della conclusione del mandato [35]. In ogni caso, a differenza di quanto accade per l’immunità assoluta, una volta che il deputato non svolge più il proprio incarico, può essere sottoposto a procedimento penale e detenzione anche per gli atti commessi durante il mandato. Scendendo nel dettaglio della dimensione temporale, l’art. 9(1) specifica che l’inviolabilità si applica «per la durata delle sessioni del Parlamento europeo», sembrando così destinata ad applicarsi solamente quando l’istitu­zione si riunisce. Come chiarito nel caso Wybot [36], tale espressione non deve però essere intesa in senso letterale dal momento che ciò implicherebbe dei rischi per lo svolgimento delle attività del Parlamento nel loro complesso [37]. Per questo, la «sessione» assume la durata di un intero anno, con la conseguenza che, l’immunità si applica senza interruzioni per tutta la durata delle sessioni di una data legislatura del Parlamento europeo, anche se non è effettivamente riunito [38]. In sostanza, dunque, l’immunità copre il parlamentare in un [continua ..]

IV. Le procedure di revoca e di difesa dell’immunità parlamentare

Secondo la medesima ratio che giustifica la concessione dell’immu­nità parlamentare, il Parlamento europeo può adottare decisioni di revoca o difesa dell’immunità di un proprio parlamentare al fine di mantenere la propria integrità di assemblea legislativa democratica e di garantire l’indipen­denza dei suoi membri nell’esercizio delle loro funzioni nel pubblico interesse dell’Unione [53]. Senza che si renda necessaria una disamina degli aspetti procedurali disciplinati dagli artt. 6-9 del Regolamento interno del Parlamento nonché dalle Comunicazioni della Commissione giuridica del Parlamento [54], è qui utile evidenziare alcuni specifici elementi di rilievo sia sulla revoca (1) che sulla difesa (2) dell’immunità che completano il quadro precedentemente descritto sul piano sostanziale. 1) Come già anticipato, l’immunità assoluta non può essere revocata a motivo del fatto che, in caso contrario, non sarebbe tutelata la libertà di espressione e non rispetterebbe, come già osservato, il corretto funzionamento del Parlamento europeo quale istituzione aperta al confronto politico [55]. Come previsto all’art. 9(3) del Protocollo n. 7, l’immunità personale può essere invece revocata dal Parlamento europeo al fine di permettere alle autorità giudiziarie di procedere con l’azione penale, tenendo conto della distinzione effettuata nella medesima disposizione quanto alla portata di detta immunità. Infatti, nel caso dell’immunità di cui beneficiano in modo omogeneo tutti i deputati europei che si trovano al di fuori del proprio territorio di elezione, è previsto che il Parlamento europeo si pronunci obbligatoriamente sulla revoca. Qualora, invece, ci si trovi nella fattispecie di immunità contemplata alla lett. a) dell’art. 9 (ovvero quella che rinvia alle normative interne dello Stato membro di elezione) al Parlamento sono conferite competenze conformemente al diritto nazionale. Ciò significa che se quest’ul­ti­mo contempla l’obbligo di richiedere l’autorizzazione a procedere al Parlamento nazionale lo stesso potere è concesso al Parlamento europeo nei confronti dei propri deputati tramite la procedura di revoca dell’immunità. Pertanto, a prescindere dal diritto applicabile, qualora il [continua ..]

V. L’immunità parlamentare nel sistema di principi e valori dell’UE

Come emerso dalla ricostruzione condotta nelle pagine precedenti, la portata dell’istituto dell’immunità dei parlamentari europei si è consolidata grazie alla rilevante, anche se non particolarmente copiosa, giurisprudenza della Corte di giustizia. Tuttavia, nel rispondere alle specifiche esigenze di natura interpretativa sul piano sostanziale e procedurale, la prassi giurisprudenziale ha evidenziato solo marginalmente l’interazione tra il presidio immunitario e l’ordinamento giuridico dell’Unione nel suo complesso. Più precisamente, la giurisprudenza si è per lo più limitata a riferirsi al ruolo del­l’immunità parlamentare nell’articolazione del quadro istituzionale quale strumento di garanzia dell’indipendenza del Parlamento europeo nell’assol­vimento dei suoi compiti. A fronte di questa impostazione, la recente pronuncia resa dalla Grande Camera della Corte di giustizia nella vicenda Junqueras [74] segna invece un rafforzamento, quantomeno in via teorica, della rilevanza costituzionale dell’istituto dell’immunità parlamentare. Infatti, oltre a chiarire ulteriormente il contenuto dell’inviolabilità, i giudici hanno esplicitamente ancorato in questa pronuncia l’istituto in oggetto, funzionale all’autonomia del Parlamento, al sistema dei principi e dei valori – ovvero all’identità costituzionale – dell’Unione, con particolare riguardo al valore della democrazia ex art. 2 TUE, declinato nel principio della democrazia rappresentativa stabilito all’art. 10(1) TUE [75]. Il caso trae origine da un ricorso presentato da Oriol Junqueras Vies, esponente della Generalitat catalana e proclamato eletto al Parlamento europeo nel 2019 pur essendo sottoposto a misure di custodia cautelare nell’am­bito di un procedimento penale in cui gli erano contestati i reati di ribellione, disobbedienza e malversazione. Il Tribunal Supremo aveva respinto la richiesta di un permesso straordinario di uscita dal carcere per comparire dinanzi alla commissione elettorale centrale al fine di prestare giuramento di fedeltà alla Carta costituzionale spagnola entro il termine stabilito dalla legge organica n. 5/1985 [76]. A motivo della sua assenza, la commissione elettorale centrale spagnola aveva adottato una decisione in cui dichiarava la vacanza del seggio attribuito a [continua ..]

VI. Le resistenze ad una piena affermazione dell’immunità parlamentare alla luce della prassi recente

L’inquadramento dell’immunità parlamentare nella cornice dell’iden­tità costituzionale dell’Unione e, soprattutto, la sua affermazione quale reale strumento di garanzia delle prerogative del Parlamento europeo incontrano delle tensioni e delle resistenze che, alla luce della prassi, sembrano acuirsi anziché attenuarsi. Tali resistenze sono state messe in luce fin da subito nella prosecuzione della vicenda di Junqueras. Il 9 gennaio 2020, il Tribunal Supremo ha infatti respinto il ricorso da cui traeva origine il rinvio pregiudiziale dal momento che, nel frattempo, Junqueras era stato privato dello status di parlamentare ai sensi del diritto nazionale [95]. Ancora prima che la Corte di giustizia si pronunciasse sulle questioni pregiudiziali, il medesimo tribunale lo aveva condannato in via definitiva a 13 anni di carcere, con pene accessorie che determinavano la perdita di tutti gli incarichi pubblici, compresi quelli elettivi [96]. Nell’ordinanza di gennaio, il Tribunal Supremo ha poi affermato che, stando alla legge nazionale, dal momento che Junqueras si era candidato alle elezioni europee quando il procedimento penale avviato nei suoi confronti aveva già raggiunto la fase orale, egli non poteva godere in ogni caso del­l’immunità. In sostanza, la sentenza della Corte di giustizia non ha avuto alcuna incidenza sulla decisione del Tribunal Supremo nell’ambito del ricorso principale. Paradossalmente, dunque, per il diritto UE Junqueras godeva del­l’immunità personale, mentre ai sensi della normativa interna non era coperto da alcuna immunità, motivo per cui il giudice spagnolo ha ritenuto che non fosse necessario procedere con la richiesta di revoca della medesima al Parlamento europeo [97]. La presa di posizione delle autorità giudiziarie nazionali e la completa elusione della pronuncia della Corte di giustizia è stata contestata da parte della dottrina come una violazione dell’obbligo di rispettare le decisioni assunte dal giudice sovranazionale [98]. In particolare, taluni hanno evidenziato che, sebbene i giudici di Lussemburgo abbiano rimesso la decisione relativa agli effetti della pronuncia nelle mani del giudice del rinvio «alla luce delle particolarità del caso di specie» [99], il giudice spagnolo avrebbe ignorato il fermo richiamo al rispetto del diritto dell’Unione e, [continua ..]

VII. Riflessioni conclusive

Nel 2014, la Commissione europea per la Democrazia attraverso il Diritto (Commissione di Venezia) del Consiglio d’Europa ha riconosciuto che le norme e le prassi elaborate dal Parlamento europeo rispetto all’immunità parlamentare rappresentano un esempio virtuoso e che riflettono un certo grado di consenso comune europeo sul tema [108]. Come emerso dal presente lavoro, i parlamentari europei godono di una tutela che, in termini di sostanza ed obiettivi, è ben lontana da quella accordata ai funzionari e agli agenti diplomatici dell’Unione. Infatti, se quest’ultima è finalizzata a garantire l’autonomia dell’organizzazione nei confronti sia degli Stati membri che di altri soggetti di diritto internazionale, l’immunità riconosciuta agli eletti presso il Parlamento europeo ha una natura molto più articolata. Nell’affermazione del contenuto del presidio immunitario, la giurisprudenza della Corte di giustizia è stata decisiva. Particolarmente rilevante, per quanto si è precisato, appare il caso Junqueras, ove i giudici di Lussemburgo hanno ricondotto l’immunità parlamentare ad espressione tangibile del principio della democrazia rappresentativa, attribuendole così una connotazione costituzionale, ancorata tanto alla matrice istituzionale quanto a quella valoriale dell’UE. Ciò nonostante, le tensioni che emergono dalla prassi rallentano l’affer­mazione di un istituto immunitario compiutamente sovranazionale ed autonomo rispetto alle normative nazionali. Si conferma, semmai, la discrasia nell’impostazione delle due tipologie di immunità secondo la disciplina attuale. Infatti, siamo di fronte ad un sistema “a due velocità”, dove l’insinda­cabilità può essere letta come una reale “immunità europea”, mentre l’invio­labilità personale resta ancorata, anche se non del tutto, alle normative nazionali sia in termini procedurali che sostanziali. Un tale assetto crea considerevoli divergenze su contenuto e limiti dell’istituto immunitario, rendendo imperfetto e incompiuto non solamente il legame tra rappresentati e rappresentanti [109], ma anche quello tra deputati europei e istituzione parlamentare nel suo complesso. Pertanto, l’istituto dell’immunità parlamentare a livello UE non può ancora dirsi [continua ..]

NOTE