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Le parcours à obstacles de l'intégration du MES dans le cadre institutionnel de l'Union à la lumière de la jurisprudence de la Cour

Piero De Luca, Referendario presso la Corte di giustizia dell’Unione europea,
Lussemburgo

Il presente articolo analizza le differenti problematiche relative alla compatibilità del Meccanismo europeo di stabilità con l’architettura istituzionale dell’Unione. Il Meccanismo è stato creato dagli Stati membri della zona euro mediante la stipula di un Trattato internazionale volto a fornire assistenza economica a questi stessi Stati in caso di eventuali crisi finanziarie. Tuttavia, nonostante una simile finalità solidale senz’altro lodevole, sin dalla sua entrata in vigore, il funzionamento del suddetto Meccanismo ha alimentato numerosi dubbi, a causa, in primo luogo, del rapporto formalmente inesistente con l’ordinamento giuridico europeo, in particolare con i diritti garantiti dalla Carta, in secondo luogo, del carattere atipico della struttura istituzionale creata per la sua operatività, che attribuisce delle competenze specifiche alla Commissione e alla BCE nell’ambito della negoziazione e della firma dei protocolli di accordo con gli Stati richiedenti, in terzo luogo, dell’assenza di trasparenza e controllo democratico del processo decisionale degli organi partecipanti al suo funzionamento. In tale contesto, dopo aver esaminato la struttura giuridica del MES, il lavoro provvede anzitutto a richiamare le prime decisioni nelle quali la Corte ha avuto l’occasione di occuparsi di alcuni aspetti critici del Meccanismo. Poi, esso approfondisce le specificità del protocollo di accordo concluso tra il MES e Cipro, al fine di comprendere la reale portata dei ricorsi introdotti dinanzi alle giurisdizioni dell’Unione nelle cause Mallis e.a. e Ledra Advertising. Infine, l’articolo analizza le sentenze rese dalla Corte in tali controversie, per verificare se la giurisprudenza europea ha fatto dei passi in avanti nel percorso a ostacoli d’integrazione del MES nel quadro istituzionale dell’Unione.

PAROLE CHIAVE: meccanismo europeo di stabilità - MES - commissione - Banca centrale europea - compatibilità - Cipro - responsabilità extracontrattuale

The Hurdles in the Path to the Integration of the ESM in the EU Institutional Framework in Light of the Case-Law of the Court

The purpose of this article is to provide a comprehensive assessment of the legal issues pertaining to the compatibility of the European stability mechanism with the institutional structure of the European Union. This mechanism was established by the Eurozone Member States via an international agreement aimed at providing economic assistance to its parties in case of financial crises. In spite of such laudable purpose of solidarity, the functioning of the European stability mechanism was subject to concern as soon as it entered into force. These concerns rest, first, on the lack of a formal relationship with the European legal order – especially with the rights protected by the Charter; second, on the sui generis nature of the institutional structure set up for its implementation, which confers specific tasks to the Commission and to the ECB in the context of the negotiation and the signature of memoranda of understanding with interested States; third, on the lack of transparency and democratic control of the decision-making processes and bodies. In this respect, after a preliminary assessment of the legal structure of the ESM, this study recalls the judgments in which the Court first engaged with some critical aspects of the mechanism. It then focuses on the specific features of the memorandum of understanding concluded between the ESM and the Republic of Cyprus, with a view to better depicting the subject matter of the actions brought before the EU judges in Mallis e a. and Ledra Advertising. Finally, it provides an analysis of the judgments of the Court in those two cases, in order to understand whether the EU case-law has made any step forward in the hurdle path to the integration of the ESM in the EU institutional framework.

Sommario:

I. Introduction. - II. L’arrêt Pringle. - III. Les ordonnances Sindicato dos Bancários do Norte e.a., et Sindicato Nacional dos Profissionais de Seguros e Afins. - IV. Les faits à l’origine des affaires Mallis e.a. et Ledra Advertising: le protocole d’accord signé entre le MES et la République de Chypre. - V. (suite) les recours entamés devant les juges de l’Union. - VI. La décision rendue par la Cour dans l’affaire Mallis e.a.. - VII. Les différentes approches envisageables dans l’affaire Ledra Advertising. - VIII. La solution innovatrice adoptée par la Cour dans l’arrêt Ledra Advertising. - IX. La décision au fond de la Cour quant à l’(in)existence de la responsabilité non contractuelle. - X. Conclusions. - NOTE


I. Introduction.

Le présent article vise à aborder les problématiques de caractère institutionnel liées à la création et au fonctionnement du mécanisme européen de stabilité (ci‑après le «MES» ou le «mécanisme») [1] . Il est reconnu que ce mécanisme a été créé par les États membres de la zone euro à travers une procédure intergouvernementale, à savoir la signature à Bruxelles, le 2 février 2012, d’un traité international [2] visant à fournir une assistance économique à ces mêmes États [3] lors d’éventuelles crises financières, afin de préserver la stabilité de la zone euro. Comme le confirment les conclusions du Conseil européen des 16 et 17 décembre 2010, le MES constitue un volet complémentaire au cadre réglementaire récemment créé pour le renforcement de la gouvernance économique de l’Union [4]. En effet, ensemble avec les dispositions du chapitre du traité FUE relatif à la politique économique, ce cadre règlementaire vise à réduire de manière préventive, autant que possible, le risque de crises de la dette souveraine, tandis que la mission du MES est celle d’intervenir une fois qu’une telle crise s’est déclenchée. Le MES est, d’un point de vue juridique, une société financière basée au Luxembourg, dont les actionnaires sont les États membres de la zone euro. Le capital est fixé à 700 milliards d’euros, composé par la souscription d’un nombre d’actions proportionné à la stabilité et à la puissance économique de ces Pays. Les deux plus gros “actionnaires” sont ainsi l’Allemagne (à 27 %) et la France (20,5 %), suivis par l’Italie (18 %), l’Espagne (12 %) puis les Pays-Bas (5,5 %). Les 12 autres actionnaires possédent entre 3,5 % (Belgique) et 0,07 % (Malte) du capital. L’art. 3 dudit traité prévoit que le MES a pour but de mobiliser des ressources financières et de fournir, “sous [continua ..]

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II. L’arrêt Pringle.

Certaines des problématiques mentionnées ci‑dessus ont été abordé pour la première fois par l’assemblée plénière de la Cour dans l’arrêt rendu le 27 novembre 2012, dans l’affaire Pringle [10]. En effet, dans le cadre de cette affaire, les juges de l’Union ont eu l’occasion de vérifier la compatibilité du traité MES avec plusieurs dispositions du droit primaire de l’Union. Aussi, ces juges ont d’abord constaté que les art. 3, par. 1, sous c), TFUE et 127 TFUE ne s’opposent pas à la conclusion entre les États membres dont la monnaie est l’euro d’un accord tel que le traité MES ni à la ratification de celui-ci par ces derniers. En effet, s’il est vrai que l’Union dispose, en vertu de l’art. 3, par. 1, sous c), TFUE d’une compétence exclusive dans le domaine de la politique monétaire, et que l’objectif poursuivi par le SEBC et l’Euro­système est, conformément aux artt. 127, par. 1, TFUE et 282, par. 2, TFUE, de maintenir la stabilité des prix, il n’en demeure pas moins que les activités du MES ne relèvent pas de la politique monétaire visée par lesdites dispositions du traité FUE, dès lors que ces activités visent à satisfaire les besoins de financement des États membres dont la monnaie est l’euro, qui connaissent ou risquent de connaître de graves problèmes de financement, si cela est indispensable pour préserver la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble et de ses États membres. À cette fin, le MES n’est habilité ni à fixer les taux d’intérêts directeurs pour la zone euro ni à émettre des euros, l’assistance financière qu’il octroie devant être financée dans sa totalité, et en respectant l’art. 123, par. 1, TFUE, par du capital libéré ou par l’émission d’instruments financiers, comme le prévoit l’art. 3 du traité MES. De ce fait, à supposer même que les activités du MES puissent influer sur le niveau de l’inflation, une telle influence ne constituera que la [continua ..]

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III. Les ordonnances Sindicato dos Bancários do Norte e.a., et Sindicato Nacional dos Profissionais de Seguros e Afins.

La même prudence qui a caractérisé la réponse fournie dans l’affaire Pringle se retrouve aussi dans d’autres ordonnances rendues par la Cour [21] en occasion de trois renvois préjudiciels introduits par les Tribunaux du travail de Porto et de Lisbonne [22], qui mettaient en discussion la légalité au regard du droit de l’Union de certaines dispositions nationales adoptées pour obtenir un soutien financier du MES. En particulier, ces demande préjudicielles avaient été introduites afin de demander si les lois portugaises de finances pour 2011 et 2012 – adoptées pendant la durée d’application du programme d’assistance économique et financière, réalisé dans le cadre du mécanisme européen de stabilisation financière (ci‑après le “MESF” [23]) – étaient compatibles avec le principe d’égalité de traitement entre salariés publics et privés ainsi qu’avec le droit à des conditions de travail respectant la dignité du travailleur, consacré à l’art. 31, par. 1, de la Charte, en ce qu’elles avaient envisagé certaines mesures économiques et fiscales pour mettre fin au déficit excessif et avaient prévu ainsi des dispositions qui, respectivement, réduisaient le montant des rémunérations versées aux travailleurs du secteur public et suspendaient à ceux‑ci le paiement des primes de vacances et de Noël, en vue de la réalisation des objectifs prévus dans le cadre du Programme de stabilité et de croissance 2010-2013 (PEC). À cet égard, la Cour a rappelé, d’une part, que dans le cadre d’un renvoi préjudiciel, elle peut interpréter le droit de l’Union dans les limites des compétences attribuées à celle‑ci [24], d’autre part, que les exigences découlant de la protection des droits fondamentaux lient les États membres seulement dans les cas où ils sont appelés à appliquer le droit de l’Union [25], et les dispositions de la Charte s’adressent, donc, à ces États “uniquement lorsqu’ils mettent en [continua ..]

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IV. Les faits à l’origine des affaires Mallis e.a. et Ledra Advertising: le protocole d’accord signé entre le MES et la République de Chypre.

Dans ce contexte normatif et jurisprudentiel, le MES a conclu, le 26 avril 2013, un protocole d’accord avec la République de Chypre pour faire face à la crise financière de ce Pays pendant les années 2012-2013 [27]. Ce protocole, négocié par la Commission (en collaboration avec la BCE et le FMI) et signé par cette même institution au nom du MES, visait à octroyer un soutien à la stabilité sous la forme d’une facilité d’assistance financière, qui aurait permis de recapitaliser les deux plus grandes banques de Chypre. En effet, au cours des premiers mois de l’année 2012, la Bank of Cyprus (ci-après la «BoC») et la Cyprus Popular Bank (ci-après la «CPB») ont connu des fortes difficultés financières. La République de Chypre a ainsi jugé nécessaire de les recapitaliser et a présenté au président de l’Eurogroupe une demande d’assistance financière. Par déclaration du 27 juin 2012, l’Eurogroupe a indiqué que l’assistance financière aurait été fournie dans le cadre d’un programme d’ajustement macroéconomique devant se concrétiser dans un protocole d’accord dont la négociation aurait dû être menée, d’une part, par la Commission européenne, conjointement avec la BCE et le FMI, et, d’autre part, par les autorités chypriotes. La République de Chypre et les autres États membres de la zone euro sont néanmoins parvenus à une solution politique partagée sur un projet de protocole d’accord seulement en mars 2013. Par déclaration du 16 mars 2013, l’Eurogroupe a salué positivement cet accord et a évoqué des mesures d’ajustement, parmi lesquelles la création d’une taxe sur les dépôts bancaires, en indiquant que, eu égard à ce contexte, l’octroi d’une assistance financière était susceptible d’assurer la stabilité financière de la République de Chypre et de la zone euro. Dans ce contexte, le 22 mars 2013, le parlement chypriote a adopté une loi sur l’assainissement [continua ..]

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V. (suite) les recours entamés devant les juges de l’Union.

Dans ce cadre, deux procédures juridictionnelles ont été ouvertes. Premièrement, le 24 mai 2013, plusieurs requérants ont saisi le Tribunal de trois recours tendant, en premier lieu, à la réparation du préjudice subi par l’inclusion en particulier des points 1.23 à 1.27 dans le protocole d’accord, en ce qu’ils avaient constaté que le gouvernement chypriote avait adopté un plan de restructuration visant à éviter l’accumulation des futurs déséquilibres et à rétablir la viabilité du secteur bancaire [29] et qu’une évaluation détaillée et actualisée des actifs des deux banques en crise aurait été menée à l’avenir et, en second lieu, à l’annulation desdits points du protocole d’accord. Par trois ordonnances du 10 novembre 2014 (ci-après les “ordonnances attaquées”), le Tribunal a rejeté ces requêtes [30]. En particulier, aux points 40 à 47 des ordonnances attaquées, il a tout d’abord examiné si «l’acte ou le comportement» considéré par les requérants à l’origine des dommages subis pouvait être imputé à une institution de l’Union. Or, ayant considéré que les requérants contestaient “l’inclusion des points 1.23 à 1.27 dans le protocole d’accord”, le Tribunal a relevé que ce dernier n’avait pas été adopté par une telle institution puisqu’il avait été signé par les autorités chypriotes, d’une part, et la Commission au nom du MES, d’autre part. Le Tribunal s’est donc déclaré incompétent pour se prononcer sur le recours en indemnité [31]. Cela étant, il a en tout cas vérifié, aux points 48 à 54 des ordonnances attaquées, le caractère éventuellement illicite de l’abstention d’agir reprochée à la Commission, laquelle n’aurait pas veillé pendant le processus décisionnel à ce que le protocole en objet fût compatible avec le droit de l’Union. Le Tribunal a rejeté au [continua ..]

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VI. La décision rendue par la Cour dans l’affaire Mallis e.a..

S’agissant d’abord du pourvoi dans l’affaire Mallis et al., la Cour a, premièrement, statué que la motivation des ordonnances litigieuses du 16 octobre 2014, relative à la nature de l’Eurogroupe et de la déclaration litigieuse, satisfaisait aux exigences requises par sa jurisprudence constante [33]. En effet, au point 40 de ces ordonnances, le Tribunal avait rappelé que, conformément à l’art. 1er du protocole n° 14, annexé au traité FUE, les ministres des États membres dont la monnaie est l’euro se réunissent de façon informelle pour discuter de questions liées aux responsabilités spécifiques qu’ils partagent en matière de monnaie unique. En outre, aux points 41 à 45 desdites ordonnances, le Tribunal avait, tout d’abord, considéré que l’Eurogroupe est un forum de discussion, au niveau ministériel, des représentants des États membres dont la monnaie est l’euro, et non un organe décisionnel. Il avait ensuite relevé que, même si la participation de la Commission et de la BCE aux réunions de l’Eurogroupe est prévue à l’art. 1er du même protocole, l’Eurogroupe constitue une réunion informelle des ministres des États membres concernés. Enfin, il avait relevé qu’aucun élément ne permettait de considérer que l’Eurogroupe serait contrôlé par la Commission ou la BCE, ou qu’il agirait en tant que mandataire de ces institutions. De ce fait, il en avait déduit que la déclaration litigieuse ne pouvait pas être imputée à la Commission ou à la BCE. Aux points 47 à 49 des mêmes ordonnances, le Tribunal avait également exclu que la déclaration litigieuse, quand bien même elle pourrait être attribuée au MES et non à l’Eurogroupe, puisse être imputée à la Commission ou à la BCE au titre d’un prétendu contrôle que ces institutions exerceraient sur le MES. Il avait, dès lors, jugé que la Commission et la BCE ne pouvaient être considérées comme étant à l’origine de l’adoption de cette [continua ..]

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VII. Les différentes approches envisageables dans l’affaire Ledra Advertising.

Des considérations différentes découlent de l’analyse de la décision adoptée par la Cour dans l’affaire Ledra Advertising, au vu notamment du caractère presque inédit des problématiques juridiques en objet et du contexte procédurale dans lesquelles celles‑ci ont soulevées devant le Tribunal et la Cour elle-même. En particulier, ainsi qu’il a été déjà rappelé, dans le cadre des pourvois entamés devant la Cour, les requérants au principal ont soutenu, en substance, que la Commission et la BCE auraient dû empêcher la négociation et la signature du protocole d’accord signé par le MES avec la République de Chypre, car cet accord aurait imposé l’adoption des décrets nos 103 et 104, qui avaient limité de manière disproportionnée leurs droits de propriété, garantis par l’art. 17 de la Charte. La Cour a été appelée à se prononcer ainsi, en pourvoi, dans un contexte procédural différent par rapport à celui qui avait caractérisé les affaires précédentes. En effet, dans l’affaire Ledra Advertising [37], elle a été saisie de la question concernant la légitimité des actions ou omissions imputables à la Commission et/ou à la BCE au sein du système MES, dans le cadre non pas d’un recours en annulation ou d’un renvoi préjudiciel “en validité”, mais d’une action en responsabilité extracontractuelle introduite vis‑à‑vis de l’Union, aux termes des art. 268 et 340 TFUE. Dans ce contexte, il me semble que la Cour a été confrontée à trois approches possibles, qui auraient pu influencer de manière extrêmement divergente l’utilisation du MES à l’avenir. Deux d’entre elles auraient permis de confirmer la solution adoptée par le Tribunal s’agissant de la responsabilité découlant de la signature même d’un protocole d’accord. Premièrement, la Cour aurait pu choisir une approche littérale encore plus restrictive de celle du Tribunal, en considérant [continua ..]

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VIII. La solution innovatrice adoptée par la Cour dans l’arrêt Ledra Advertising.

La Cour a choisi de suivre la troisième option sus indiquée, profitant bien, à mon sens, de cette occasion pour essayer de combler, au moins en partie, le vide de protection juridique existant en la matière, revenant sur des arguments qu’elle n’avait pas abordé jusque-là, à savoir, d’une part, la prétendue exigence de compatibilité des actes du MES avec les principes et les droits fondamentaux de l’Union, d’autre part, la nature et la portée des fonctions exercées par la Commission (et la BCE) dans le cadre du processus décisionnel du MES [40]. À ces fins, la Cour a profité de la possibilité d’analyser ces problématiques sous un angle visuel un peu différent par rapport à celui qui avait caractérisé les affaires précédemment soumises devant elle. En effet, ainsi que je l’ai déjà précisé, dans l’affaire Ledra Advertising, les juges de l’Union ont été saisis en pourvoi de la question concernant la légitimité des actions ou omissions imputables à la Commission et/ou à la BCE à l’intérieur du système MES, non pas dans le cadre d’un recours en annulation ou d’un renvoi préjudiciel “en validité”, mais dans le cadre d’une action en responsabilité extracontractuelle vis‑à‑vis de l’Union, aux termes des artt. 268 et 340 TFUE, afin d’obtenir l’indemnisation du préjudice causé (de manière directe ou indirecte) par le protocole d’accord conclu, en l’occurrence, entre le MES et la République de Chypre. À cet égard, la Cour a d’abord constaté que, comme l’a relevé à bon droit le Tribunal au point 44 des ordonnances attaquées, le protocole d’accord a été adopté conjointement par le MES et la République de Chypre et, ainsi qu’il ressort de l’art. 13, par. 4, du traité MES, la Commission n’a signé le même protocole d’accord qu’au nom du MES. Par conséquent, si le traité MES confère à la Commission et à la BCE certaines tâches liées [continua ..]

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IX. La décision au fond de la Cour quant à l’(in)existence de la responsabilité non contractuelle.

Certes, l’ouverture a été effectuée avec prudence quant au fond. Ainsi, dans le cadre de l’évocation du recours en première instance des requérants, au titre de l’art. 268 et de l’art. 340, deuxième et troisième alinéas, TFUE, après avoir rappelé la jurisprudence constante selon laquelle l’enga­gement de la responsabilité non contractuelle de l’Union est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’illégalité du comportement reproché à l’institution de l’Union, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement de l’institution et le préjudice invoqué [44], la Cour a d’abord constaté que, en l’occurrence, la norme au respect de laquelle les requérants reprochaient à la Commission de ne pas avoir veillé, dans le cadre de l’adoption du protocole d’accord du 26 avril 2013, est l’art. 17, par. 1, de la Charte, à savoir une règle juridique ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers. S’agissant ensuite de l’examen de la violation suffisamment caractérisée, la Cour a cependant rappelé que le droit de propriété n’est pas une prérogative absolue et que son exercice peut faire l’objet de restrictions justifiées par des objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union [45]. À cet égard, elle a relevé que, ainsi qu’il ressort de l’art. 12 du traité MES, l’adoption d’un protocole d’accord, tel que celui résultant des négociations entre les autorités chypriotes et la Commission, répond à un objectif d’intérêt général poursuivi par l’Union, à savoir celui d’assurer la stabilité du système bancaire de la zone euro dans son ensemble. En effet, les services financiers jouent un rôle central dans l’économie de l’Union. Les banques et les établissements de crédit sont une source essentielle de financement pour des entreprises actives sur les [continua ..]

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X. Conclusions.

La solution choisie par la Cour a permis de mettre fin à de nombreux doutes existantes en la matière, en ce qu’elle a adopté finalement une position claire quant à la possibilité de vérifier la légitimité des procédures décisionnelles du MES, dans le cadre du système des contrôles juridictionnels faisant partie intégrante du rule of law de l’Union [48]. Le principe de légalité a été ainsi étendu à tous les comportements des institutions de l’Union impliquées dans l’adoption des actes propres du mécanisme en objet, et ce bien que ces actes échappent, en tant que tels, au contrôle de légalité prévu à l’art. 263 TFUE. Cette orientation a fourni une réponse, à mon sens, aux critiques avancées quant à la (in)cohérence du MES avec le droit de l’Union, en raison de son extranéité à l’ordre juridique de celle‑ci. En effet, tous les agissements de la Commission (et de la BCE), même ceux visant à renforcer la compétitivité de l’économie et à stabiliser le système financier de la zone euro, peuvent en quelque sorte désormais faire l’objet d’un contrôle juridictionnel. Il s’agit, certes, d’une solution de compromis. En effets, les citoyens européens ne pourront pas contester la “légalité” d’un protocole d’accord signé avec le MES par un État requérant, et ne pourront jamais obtenir l’annulation ex tunc des effets juridiques contraignants produits par cet acte, qui se révèlent, en substance, à l’état actuel, intouchables. Toutefois, ces citoyens pourront bénéficier d’une protection juridictionnelle au moins indirecte ayant dorénavant la possibilité de demander en justice le remboursement des dommages et intérêts découlant des comportements mis en œuvre par la Commission (et la BCE) lors des négociations et de la signature du protocole d’accord en objet. Il est vrai que celle‑ci est une constatation un peu artificielle, mais elle a néanmoins le mérite d’apporter [continua ..]

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NOTE

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