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La condizionalità politica nella dimensione esterna e interna dell'azione dell'Unione europea

ANDREA CIRCOLO

Il presente lavoro intende occuparsi del contenuto e dell’operatività della condizionalità politica nel diritto dell’Unione, partendo dal suo utilizzo nella dimensione esterna della azione dell’Unione, per poi soffermarsi sulla sua recente affermazione nella dimensione interna della stessa. In particolare, tale analisi induce a riflettere su quali siano gli effetti a lungo termine di una simile affermazione, e cioè se l’applicazione generalizzata della condizionalità politica nell’ordinamento dell’Unione rappresenti o meno il segno di un cambiamento genetico del processo di integrazione europea.

 

Political conditionality in the external and internal dimension of European Union action

This paper intends to investigate the content and the functioning of political conditionality in EU law, starting with its use in the external dimension of the EU action and then focusing on its recent affirmation in its internal dimension. In particular, such an analysis suggests reflecting on the long-term effects of this affirmation, i.e. whether or not the generalised application of political conditionality in EU law is a sign of a genetic mutation of the European integration process.

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Sommario:

I. Introduzione. La condizionalità nell’ordinamento dell’Unione europea: piano di indagine - II. La condizionalità politica nella dimensione esterna dell’Unione: le clausole negli accordi internazionali con i Paesi terzi - III. La condizionalità unilaterale: il sistema di preferenze tariffarie generalizzate (SPG) - IV. La condizionalità pre-adesione. - V. La condizionalità politica nella dimensione interna dell’Unione: il regolamento sulle disposizioni comuni - VI. Il regolamento 2020/2092 relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione - VII. Le sentenze della Corte sul regolamento 2020/2092, l’adozione delle linee guida da parte della Commissione e il rapporto con gli altri meccanismi di condizionalità interna - VIII. Le similitudini tra la condizionalità politica esterna e interna - IX. Conclusioni


I. Introduzione. La condizionalità nell’ordinamento dell’Unione europea: piano di indagine

L’adozione del reg. 2020/2092 (c.d. “regolamento condizionalità”[1]), che – come noto – è lo strumento individuato dal triangolo istituzionale per assicurare il rispetto dello Stato di diritto, e che si aggiunge ad un’interpretazione evolutiva dell’art. 19 TUE da parte della Corte di giustizia[2], costituisce un’occasione preziosa per riflessioni più ampie sull’utilizzo e sulla portata della condizionalità nell’ordinamento dell’Unione[3]. La condizionalità non è di certo un concetto nuovo nel diritto dell’Unione europea. Condizionare l’ottenimento di vantaggi al rispetto di talune condizioni prefissate dall’acquis communautaire è un criterio adoperato frequentemente nell’azione dell’Unione. E molteplici sono le forme attraverso cui esso si manifesta. Difatti, la condizionalità può distinguersi in ex ante ed ex post, a seconda che questa sia applicata prima dell’adesione all’organizzazione o durante la partecipazione alla vita della stessa; positiva e negativa, ovvero quando essa si traduce nel riconoscimento di un beneficio promesso o nella sospensione di un beneficio già dovuto; politica ed economica, ossia nelle ipotesi in cui sia legata al rispetto, da parte del beneficiario, di uno specifico modello valoriale o alla realizzazione di un preciso modello economico[4]; esterna e interna, qualora riguardi rapporti giuridici che intercorrono tra entità interne ed esterne all’organizzazione oppure unicamente tra i soggetti al suo interno; statale e individuale, allorché sia indirizzata agli Stati o ai singoli. Rivolgendo lo sguardo a talune di queste categorie e rapportandole per l’appunto alla realtà dell’Unione, è tuttavia possibile notare come non tutte le forme di condizionalità descritte siano ugualmente frequenti e diffuse. In particolare, concentrando l’attenzione sull’impiego della condizionalità statale nell’azione esterna e interna dell’Unione[5], è possibile constatare che, nella prima, la condizionalità approntata è da lunghissimo tempo di natura prevalentemente politica[6], mentre, nell’azione interna, essa è da sempre legata per lo più a misure di carattere economico[7]. Solo negli ultimissimi anni, invece, la condizionalità politica ha [continua ..]

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II. La condizionalità politica nella dimensione esterna dell’Unione: le clausole negli accordi internazionali con i Paesi terzi

Come appena accennato, a differenza della condizionalità economica, raramente impiegata nell’azione esterna dell’UE[1], la condizionalità politica rappresenta un motivo ricorrente nello sviluppo delle relazioni esterne dell’Unione[2]. Anzi, è il caso di sottolineare come le prime forme di condizionalità nell’Unione europea si attestino proprio in questa dimensione. Ad oggi, si ritiene di poter contare tre maggiori esperienze di “condizionalità esterna”, concentrate principalmente sul rispetto delle regole democratiche e dei diritti fondamentali[3]: la presenza di una clausola di tutela negli accordi stipulati con gli Stati terzi; la condizionalità unilaterale prevista nel sistema di preferenze tariffarie generalizzate dell’Unione (SPG); e la condizionalità pre-adesione, di seguito esaminate. Procedendo con ordine, l’inserimento di apposite clausole di tutela della democrazia e dei diritti umani negli accordi conclusi con i Paesi terzi rappresenta senza dubbio il modello di condizionalità esterna più diffuso. Per convenzione si ritiene che l’Accordo di Lomé, stipulato nel 1989 tra la Comunità e i Paesi dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP), costituisca il primo esempio di condizionalità rinvenibile in un accordo internazionale[4]. L’art. 5 dell’Accordo stabiliva infatti che la cooperazione tra le parti contraenti presupponeva il rispetto e il godimento dei diritti e delle libertà fondamentali dell’uomo. A partire dal 1992[5], l’allora Comunità ha incluso in tutti gli accordi internazionali, stipulati con Paesi terzi, una clausola contenente l’obbligo di rispettare i diritti dell’uomo, così come sancito nella Dichiarazione universale dei diritti umani, e di garantire uno standard democratico adeguato[6]. Non è possibile dare conto di tutti gli accordi che contengono una tale clausola, dal momento che sono più di 120 gli Stati terzi con cui l’Unione intrattiene “relazioni condizionate”[7]. Nonostante gli accordi conclusi siano molteplici e di svariata natura (associazione, cooperazione, partenariato, stabilizzazione, etc.)[8], è comunque possibile identificare alcuni caratteri minimi della clausola che definiscono un modello comune a tutti gli accordi[9]. Ogni accordo contiene una c.d. clausola sugli elementi [continua ..]

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III. La condizionalità unilaterale: il sistema di preferenze tariffarie generalizzate (SPG)

La condizionalità esterna è stata imposta anche tramite l’adozione di atti unilaterali di diritto derivato. Il riferimento è al sistema di preferenze tariffarie generalizzate (SPG) con il quale l’Unione, sin dal regolamento (CEE) n. 1309/71[1], accorda un accesso preferenziale al proprio mercato a Paesi più bisognosi sul piano dello sviluppo, del commercio e delle finanze, classificati dalla Banca Mondiale come Paesi a reddito medio-basso o basso[2]. In buona sostanza, per il tramite della condizionalità, il regolamento incentiva il rispetto dei diritti umani, aiutando i Paesi in via di sviluppo a sostenere gli oneri e le responsabilità speciali che discendono dall’applicazione delle principali convenzioni internazionali. Peraltro, il regime preferenziale in questione si risolve altresì in una forma di condizionalità economica, seppur indiretta, poiché agevola il percorso di diversificazione economica e di integrazione nel sistema commerciale internazionale di tali Paesi, che presentano ancora un’economia centralizzata e non di mercato[3]. Anche il regolamento è stato oggetto di discussione per l’assenza di una base giuridica esplicita nei Trattati. La legittimità della sua adozione, attraverso l’utilizzo in via estensiva dei poteri riconosciuti all’Unione nell’ambito della politica commerciale comune[4], è stata confermata dalla Corte nella causa Commissione c. Consiglio, dove il giudice dell’Unione ha rilevato che tale politica «non potrebbe più essere seguita efficacemente se la Comunità non potesse disporre del pari di mezzi d’azione più complessi rispetto agli strumenti destinati ad incidere unicamente sugli aspetti tradizionali del commercio estero»[5]. Nondimeno, le modalità di attuazione del sistema preferenziale sono state incisivamente riviste dopo che la controversia tra l’Unione e l’India riguardo al c.d. “regime droga” è stata risolta dall’Organo di appello dell’OMC, nel senso di una dichiarata incompatibilità dei SPG con il più generale principio di non discriminazione commerciale imposto dalla normativa multilaterale[6]. In particolare, la revisione ha riguardato i criteri soggettivi di applicazione del regime speciale, tesi ad evitare l’ingiustificata esclusione di alcuni Paesi vulnerabili dalla [continua ..]

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IV. La condizionalità pre-adesione.

Infine, sul piano esterno, la condizionalità politica impronta il processo di adesione all’Unione europea, come chiarisce espressamente l’art. 49 TUE, ai sensi del quale «Ogni Stato europeo che rispetti i valori di cui all’articolo 2 e si impegni a promuoverli può domandare di diventare membro dell’Unione»[1]. Ciò vuol dire che gli Stati che desiderano entrare a far parte dell’Unione devono dimostrare, sin da prima di ottenere lo status di Paese candidato, la conformità del proprio ordinamento al c.d. criterio politico, ovvero la presenza di istituzioni stabili che assicurino la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti umani e la tutela delle minoranze e la loro tutela[2]. L’adesione rappresenta il punto d’arrivo del processo di approfondimento della cooperazione tra l’Unione e lo Stato terzo. Ciò spiega, evidentemente, perché la condizionalità politica a cui è subordinato l’allargamento costituisce la forma più stringente tra quelle imposte nell’azione esterna dell’Unione. Senza indugiare ulteriormente sulla natura dei criteri e sul funzionamento della procedura, pare invece il caso di rimarcare come il controllo sul rispetto di tali criteri risulti estremamente incisivo nel momento pre-adesione, mentre esso si dimostra alquanto carente nella fase successiva all’accessione. L’efficacia del monitoraggio che precede l’ingresso degli Stati terzi nell’Unione è testimoniata, ad esempio, dal processo di adesione della Turchia, che ha avuto inizio con la presentazione della domanda nel 1987, ma che non è mai stato portato a compimento a causa dei notevoli arretramenti registrati nel tempo sul rispetto dei diritti fondamentali[3]. Ma anche più di recente, sulla scia della strategia della Commissione per l’allargamento nei Balcani occidentali[4], il Consiglio ha riaffermato che i progressi di ciascun Paese verso l’Unione europea dipenderanno dai rispettivi meriti nel soddisfare i criteri di Copenaghen. La condizionalità «equa e rigorosa» imposta dall’Unione è invero necessaria a garantire che essa possa intensificare il processo di integrazione europea senza mettere a repentaglio la sua capacità di assorbire i nuovi membri[5], tra cui, da ultimo, Macedonia del Nord e Albania. In quest’ottica, per altro verso, si [continua ..]

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V. La condizionalità politica nella dimensione interna dell’Unione: il regolamento sulle disposizioni comuni

Sul piano interno, l’assenza della condizionalità politica per lunga parte della vita dell’Unione trova giustificazione nella fiducia reciproca e nella solidarietà che informano i rapporti tra gli Stati membri, le quali impediscono, in via di principio, lo sviluppo di relazioni condizionate[1]. Non c’è da stupirsi che il cambio di rotta sull’utilizzo interno della condizionalità politica si faccia risalire all’adozione, nel 2013, della programmazione pluriennale 2014-2020[2], periodo in cui la fiducia reciproca e la solidarietà interstatale cominciavano ad essere messe in discussione dai primi episodi di violazione dei valori fondanti in Polonia e in Ungheria. Il primo vero segnale di tale processo di affermazione è da rintracciarsi nella c.d. condizionalità di spesa introdotta con il regolamento n. 1303/2013 relativo ai fondi strutturali e di investimento europei (SIE)[3]. Ai sensi del regolamento SIE, difatti, la Commissione, non prima di aver dato allo Stato membro la possibilità di presentare osservazioni, poteva sospendere o chiedere la restituzione, mediante atti di esecuzione, della totalità o di una parte dei fondi strutturali qualora vi fossero gravi carenze nel funzionamento effettivo del sistema di gestione e controllo del programma operativo «che [avessero] messo a rischio il contributo dell’Unione al programma operativo e per le quali non [fossero] state adottate misure correttive»[4] o tali «da compromettere il contributo dell’Unione già versato al programma operativo»[5]. Sebbene il considerando 13 del regolamento facesse cenno alla necessità che le attività dei fondi SIE e le operazioni da essi finanziati dovessero essere «conformi alle norme applicabili del diritto dell’Unione e al relativo diritto nazionale che [lo] attua», va evidenziato come il regolamento non associasse espressamente il concetto di carenza al rispetto dei valori fondamentali[6]. Tale mancanza si traduceva, nell’ipotesi di inosservanza dei valori di cui all’art. 2 TUE, in una forma di condizionalità imperfetta, dal momento che essa non poteva condurre alla sospensione dei relativi fondi, ma solo all’apertura di una procedura di infrazione, le cui lungaggini avvantaggia(va)no notevolmente gli Stati membri autori delle violazioni. La situazione è parzialmente cambiata [continua ..]

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VI. Il regolamento 2020/2092 relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione

Contestualmente al regolamento 2021/1060 sulle disposizioni comuni, la condizionalità politica statale nell’azione interna dell’Unione trova oggi concreta espressione anche nel più noto regolamento 2020/2092 relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione (c.d. “regolamento condizionalità”), che mira a proteggere dalle violazioni dello Stato di diritto tutti i fondi provenienti dal bilancio dell’Unione, ivi compresi quelli legati al dispositivo per la ripresa e la resilienza a seguito della pandemia di COVID-19[1]. Invero, il regolamento permette alla Commissione di accertare, in prima battuta, le violazioni dei princìpi dello Stato di diritto da parte di uno Stato membro e, di conseguenza, di presentare al Consiglio una proposta di decisione sulle misure correttive più idonee da adottare. Il legame che unisce le violazioni dello Stato di diritto e la necessità di salvaguardare il bilancio dell’Unione è stato messo in luce dalla Commissione nella presentazione della proposta legislativa[2], ove, nel giustificare l’individuazione dell’art. 322 TFUE quale base giuridica del regolamento, ha rilevato che l’economia dell’Unione prospera al massimo se il quadro giuridico e istituzionale rispecchia appieno i suoi valori fondanti. Così, poiché il rischio è che la spesa dell’Unione negli Stati membri non sia adeguatamente tutelata, con conseguente minaccia per i suoi stessi interessi finanziari, la Commissione ha ritenuto opportuno porre in essere sistemi di controllo efficaci che tutelino (in)direttamente il bilancio dell’Unione dalle violazioni dei principi dello Stato di diritto[3]. Per le consuete ragioni politiche che emergono allorché il processo decisionale verte sulla tutela dei valori, anche la proposta di regolamento ha inizialmente registrato una profonda divisione tra gli Stati membri, lasciando presagire che il tentativo di istituire il nuovo meccanismo potesse naufragare. Malgrado ciò, le numerose sessioni di negoziato, ma soprattutto la minaccia della Commissione di applicare la condizionalità nell’ambito di una cooperazione rafforzata – con la conseguente estromissione dei Paesi reticenti dalla ripartizione dei fondi legati al Next Generation EU – hanno permesso di raggiungere l’accordo su un testo [continua ..]

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VII. Le sentenze della Corte sul regolamento 2020/2092, l’adozione delle linee guida da parte della Commissione e il rapporto con gli altri meccanismi di condizionalità interna

Il nuovo meccanismo di condizionalità è apparso sin da subito notevolmente incisivo, almeno in linea teorica, dal punto di vista della tutela garantita, ma ha sollevato numerosi dubbi sulla sua compatibilità con i Trattati. Si tratta, infatti, di uno strumento che si fonda sulla rilettura dell’acquis dell’Unione, nel tentativo di valorizzare l’effetto utile dell’art. 2 TUE, come noto, indebolito dall’inefficacia della procedura di sospensione di cui all’art. 7 TUE. Tali interrogativi sono stati risolti da due sentenze gemelle della seduta plenaria della Corte, emanate all’esito di un controllo di legalità richiesto dalla Polonia e dall’Ungheria, le quali lamentavano, nello specifico, l’incompatibilità del regolamento con la procedura ex art. 7 TUE, l’incompetenza delle istituzioni dell’Unione a definire il contenuto dello Stato di diritto in forza dello stesso e l’erroneità della base giuridica individuata dalla Commissione per la sua adozione[1]. Nel suo giudizio, la Corte ha confermato la legittimità del regolamento sotto tutti i suddetti profili, affermando, per quanto qui di interesse, che può rientrare nella nozione di «regole finanziarie» di cui all’art. 322, par. 1, lett. a), TFUE uno strumento di protezione come il regolamento 2020/2092 allorché, ai fini del beneficio di finanziamenti provenienti dal bilancio dell’Unione, imponga una condizionalità orizzontale che è connessa al rispetto da parte di uno Stato membro del valore dello Stato di diritto di cui all’art. 2 TUE, e che si riferisce all’esecuzione del bilancio dell’Unione[2]. Non è certamente questa la sede naturale per soffermarsi puntualmente sui passaggi delle sentenze, per la cui analisi si rimanda alle numerose ricostruzioni offerte dalla dottrina[3]. Basti osservare che la soluzione prospettata dalla Corte risulta quantomeno controversa, dal momento che la dichiarazione di legittimità di un meccanismo alternativo di tutela dei valori, a Trattati invariati, come il regolamento condizionalità rende molto sottile la linea tra un’interpretazione evolutiva e un’interpretazione creativa del diritto dell’Unione da parte della Corte. È anche vero che il legislatore dell’Unione e la stessa Corte, sotto l’impellente bisogno di trovare un rimedio [continua ..]

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VIII. Le similitudini tra la condizionalità politica esterna e interna

All’esito di tale analisi, pare subito evidente come l’utilizzo della condizionalità politica nella dimensione interna manifesti caratteri e criticità comuni rispetto a quelle intraviste in passato in merito alla condizionalità esterna. In primo luogo, il coinvolgimento del Parlamento europeo nell’applicazione della condizionalità risulta ancora marginale. Come si è potuto constatare, esso vanta il solo diritto ad essere informato sulle vicende inerenti all’attuazione dei meccanismi di condizionalità, restando tuttavia del tutto escluso dalla relativa fase decisionale. A dire il vero, come già accaduto a proposito degli accordi internazionali, il Parlamento aveva proposto, durante i negoziati per l’adozione del regolamento 2020/2092, che la decisione sul congelamento dei fondi e sulla revoca della stessa fosse adottata congiuntamente con il Consiglio[1], sul presupposto che, così come presentata dalla Commissione, la proposta non avesse riguardo della funzione di bilancio che i Trattati le riservano[2]. In questo modo, il Parlamento avrebbe acquisito la stessa dignità di voto del Consiglio anche in relazione alla tutela di un valore fondante quale lo Stato di diritto. Era apparso quantomai apprezzabile il tentativo del Parlamento europeo di invertire la rotta in direzione della “comunitarizzazione” della condizionalità ma, in sede di negoziato per il raggiungimento di un accordo, ha nuovamente prevalso il metodo intergovernativo su quello comunitario, con la conseguente esclusione del Parlamento. Tale esclusione sembra intimamente collegata ad un secondo tratto comune della condizionalità esterna ed interna, ovvero la scarsa effettività del meccanismo condizionale legata al faticoso ottenimento del consenso intergovernativo. Come si è visto, difatti, la realizzazione della condizionalità, sia interna che esterna, è sempre rimandata alla volontà degli Stati membri. A proposito del regolamento 2020/2092, ad esempio, rileva la possibilità riconosciuta in via “eccezionale” allo Stato membro, soggetto alla procedura di cui al regolamento condizionalità, di rinviare la questione al Consiglio europeo in caso di violazione dei principi di obiettività, non discriminazione e parità di trattamento. Quella che sembra una clausola di protezione e di valorizzazione delle [continua ..]

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IX. Conclusioni

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