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La Banca del clima: scopi e rapporti interistituzionali

CELESTE PESCE

La Banca europea per gli investimenti si colloca al centro della rinascita economica e sociale dell’Unione. L’attività e l’approccio dell’istituzione finanziaria dell’UE vanno nella direzione di dare allo sviluppo sostenibile ed inclusivo maggiori opportunità di realizzazione all’interno dell’Unione come nello scenario internazionale. Nondimeno, i principi democratici dell’UE impongono alla Banca pubblica a difesa del clima di interfacciarsi con il quadro istituzionale europeo in misura maggiore rispetto a quanto accade oggi.

 

The Climate Bank: aims and interinstitutional relations

he EU Investment Bank is at the center of the economic and social rebirth of the Union. The activity and approach of the EU financial institution go in the direction of giving sustainable and inclusive development greater opportunities for realization within the Union as in the international scenario. Nonetheless, the democratic principles of the EU require the public bank in defense of the climate to interface with the European institutional framework to a greater extent than is currently the case.

Keywords: EIB - climate defense - EU democratic participation, - green revolution - socio-sustainable development.

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Sommario:

I. Profili introduttivi e piano di indagine - II. L’impegno della Banca per la rivoluzione verde: stato dell’arte e prospettive - III. Il livello di autonomia decisionale e funzionale della Banca nel contesto delle azioni climatiche - IV. Il coinvolgimento del Parlamento europeo nelle attività della Banca a difesa del clima - V. L’attenzione alla trasparenza e alla partecipazione dei singoli nelle relazioni tra la Banca del clima e la Commissione - VI. I rapporti tra Banca del clima, Consiglio europeo e Consiglio - VII. Brevi considerazioni conclusive - NOTE


I. Profili introduttivi e piano di indagine

La Banca europea per gli investimenti[1] è, notoriamente, l’istituzione finanziaria dell’Unione europea, nata con il trattato di Roma per erogare prestiti a lungo termine. Essa gode di personalità giuridica[2] e svolge le sue attività in ampia autonomia, promuovendo i valori dell’Unione e attuandone regole e procedure. La sua singolare natura di soggetto finanziario dotato di indipendenza decisionale, ma legato all’Unione e ai suoi princìpi, trova conferme in giurisprudenza[3] e in dottrina[4]. Ai fini qui indagati, va tenuto a mente che le sue peculiarità strutturali e funzionali la contraddistinguono nel contesto giuridico-finanziario internazionale e le hanno consentito, sin dall’inizio, di supportare le sfide dell’Unione all’interno come all’esterno delle sue frontiere. In particolare, quelle legate agli obiettivi di sviluppo sostenibile[5] che l’Unione integra nelle sue diverse politiche e che condivide con la comunità internazionale, sotto l’egida della lotta al cambiamento climatico e dell’equità generazionale, intesa come onere dei popoli di preservare patrimoni naturali e culturali a beneficio di quelli futuri – equità intergenerazionale – e di assicurare pari opportunità e dignità ad una stessa generazione – equità intragenerazionale. In tale contesto, le specificità della Banca pubblica sono in grado di rispondere alle problematiche che le transizioni possono evidenziare e di indirizzarle. Difatti, l’esperienza maturata nel mercato delle obbligazioni verdi[6], inaugurato dalla Banca nel 2007, consente di promuovere riforme strutturali di sviluppo sostenibile nelle economie emergenti anche in termini di crescita e di occupazione equa ed inclusiva[7]; e di raggiungere gli impegni assunti, nel 2015, a Parigi[8]. Il potenziamento dei programmi a difesa dell’ambiente, nel mercato finanziario interno ed internazionale, ha poi reso necessario conferire alla Banca per gli investimenti il mandato di Banca pubblica per il clima[9]. L’ufficializzazione del nuovo ruolo è arrivata con la pubblicazione del Green Deal[10], a fine 2019, ed ha preso, poi, sostanza con il Piano di investimenti per un’Europa sostenibile, apparso nel gennaio 2020[11]. I documenti appena menzionati si pongono in continuità con pregressi piani europei volti ad attrarre [continua ..]

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II. L’impegno della Banca per la rivoluzione verde: stato dell’arte e prospettive

Come noto, il quadro giuridico-funzionale che definisce il mandato di Banca europea a tutela del clima[20] comprende, in particolare, le misure attuative del Green Deal, fra cui l’inserimento della sostenibilità economica nel quadro finanziario pluriennale dell’Unione europea (QFP) 2021-2027[21], le riforme europee di natura giuridico-finanziaria tese ad accelerare verso la finanza sostenibile[22], il piano di investimenti per un’Europa sostenibile ed il programma di azione dell’Unione per l’ambiente fino al 2030. Fra questi, il piano di investimenti rileva significativamente in quanto inserisce la Banca in una strategia più ampia finalizzata a colmare la carenza di investimenti indispensabili per la transizione verde. Il programma enfatizza le peculiarità del finanziamento BEI, quali la riduzione di taluni rischi per gli investitori inerenti ai progetti e le garanzie offerte. Nello specifico, il documento assegna centralità alla Banca per il clima nella gestione del Meccanismo per la transizione giusta e nel funzionamento dei suoi tre pilastri. L’istituzione finanziaria è così chiamata a sostenere il Fondo per la transizione giusta[23] (Just Transition Fund – JTF) attraverso i prestiti per i programmi strutturali; a partecipare al fondo InvestEU[24] nell’ambito di un partenariato specifico con la Commissione europea[25]; a fungere da partner finanziario dello strumento di prestito per il settore pubblico[26]. La Banca valuta, dunque, l’ecosostenibilità di un’attività economica alla luce della tassonomia stabilita dall’Unione[27]; finanzia i progetti di economia sostenibile all’interno e all’esterno dell’UE, utilizzando risorse proprie ed il sostegno di bilancio dell’Unione. Una quota consistente dei finanziamenti per il clima è erogata attraverso il programma InvestEU, che consente alla Banca di impegnarsi in progetti più innovativi e di garantire un valore aggiunto strategico, poiché il sigillo BEI copre parte del rischio delle operazioni di finanziamento e di investimento. Nel novembre 2020, la Banca europea, già eletta Banca per il clima, ha approvato la Climate Bank Roadmap 2021-2025, al fine di allineare la propria azione finanziaria al Green Deal[28]. In continuità, a fine 2021, la Banca approva il piano di adattamento climatico teso a finanziare la strategia europea [continua ..]

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III. Il livello di autonomia decisionale e funzionale della Banca nel contesto delle azioni climatiche

Una valutazione d’insieme sul grado di autonomia decisionale e funzionale della Banca nell’ambito del mandato climatico coinvolge le ulteriori azioni intraprese dall’Unione europea per ridisegnare il sistema finanziario a favore della crescita sostenibile a livello mondiale e che, difatti, accompagnano l’attività della banca per il clima. Così, l’Unione ha inteso replicare a livello internazionale talune misure finanziarie del Recovery Fund[41], vale a dire l’acquisto dei titoli obbligazionari verdi o comunque emessi da parte della BCE[42], la promozione di misure internazionali che preservino e migliorino la qualità dell’ambiente e la gestione sostenibile delle risorse naturali mondiali nei paesi in via di sviluppo. A tali fini rispondono la piattaforma internazionale sulla finanza sostenibile[43], istituita e presieduta dalla Commissione europea nel marzo 2021, la nuova strategia per la finanza sostenibile[44], lanciata nel luglio 2021, e la proposta di regolamento sulle obbligazioni verdi europee[45]. Quest’ultima ha aperto il confronto legislativo in seno all’Unione sull’introduzione di regole uniformi per gli emittenti di obbligazioni che desiderino utilizzare l’espressione “obbligazione verde europea” (EuGB). La bozza normativa va nella direzione di rendere la disciplina in esame il più possibile coerente con i valori, gli obiettivi e le politiche dell’Unione, nonché con le finalità della transizione verde. Allo scopo, l’Unione intende istituire un regime centralizzato di registrazione e di vigilanza per i revisori esterni di obbligazioni verdi europee, coordinato dall’Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (ESMA). Ma, nelle more che la procedura legislativa faccia il suo corso, le diverse obbligazioni emesse a favore dell’ambiente, al di là dei nomi e delle finalità specifiche, non beneficiano di una certificazione verde né di un’attestazione specifica da parte della Banca. Non esiste, al momento, una procedura gestita da quest’ultima in piena autonomia funzionale volta a conferire ai titoli in parola una ufficialità in termini di sostenibilità ambientale europea spendibile anche nello scenario internazionale. In questa zona grigia, chi intende emettere obbligazioni a sostegno dell’ambiente può liberamente scegliere di [continua ..]

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IV. Il coinvolgimento del Parlamento europeo nelle attività della Banca a difesa del clima

Sul bilancio, tutto sommato, soddisfacente delle azioni intraprese dalla Banca del clima si allungano ombre quando si passa ad esaminare la sua interazione con le istituzioni europee. Procedendo per ordine e prendendo avvio dall’istituzione rappresentativa dei cittadini, i trattati vigenti e, in continuità con essi, i regolamenti interni del Parlamento europeo[48] contemplano modalità di confronto diretto tra l’assemblea elettiva e la BEI. In particolare, alle relazioni annuali che la Banca presenta al Parlamento europeo in sessione plenaria[49], quest’ultimo risponde con l’adozione di una risoluzione. Nel complesso, le relazioni e le risoluzioni che si sono succedute nel tempo hanno permesso ai cittadini europei di prendere visione di quanto realizzato in sede di investimenti all’interno come all’esterno dell’Unione e, al tempo stesso, di richiamare l’attenzione su taluni punti critici del modus procedendi della Banca. In tale scenario, l’indipendenza e l’autonomia di quest’ultima hanno avuto una posizione centrale sia ponendo sostanzialmente limiti alle doglianze emerse sia spingendo, al contrario, la Banca per gli investimenti a modificare talune prassi e politiche. In definitiva, i documenti menzionati hanno intessuto il dialogo democratico fra l’istituzione finanziaria dell’Unione e i suoi cittadini ed hanno restituito una situazione di equilibrio tra i valori partecipativi dell’Unione e gli oneri di trasparenza e di pubblicità della Banca. Anche in tema di transizione verde europea, il Parlamento europeo inizia a porre in evidenza il contributo della Banca nel finanziamento del Green Deal, la sua graduale trasformazione nella Banca dell’Unione per il clima, il suo impegno nell’attuazione del programma InvestEU che succede al Fondo FEIS e nelle operazioni al di fuori dell’Unione. Nondimeno, l’assemblea elettiva ha già avuto modo di sottolineare la necessità di incrementare la trasparenza e la responsabilità democratica della Banca europea nel momento in cui realizza il mandato climatico; di introdurre controlli esterni sulle iniziative climatiche della BEI[50]; e di migliorare gli sforzi in termini di comunicazione e di rendicontazione nei confronti dei cittadini su decisioni, progressi raggiunti e impatto delle attività a difesa del clima. Le doglianze del Parlamento inducono a riflettere [continua ..]

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V. L’attenzione alla trasparenza e alla partecipazione dei singoli nelle relazioni tra la Banca del clima e la Commissione

Le conclusioni poc’anzi prospettate sulla necessità di riscrivere gli oneri della Banca per il clima nei confronti dei cittadini europei in chiave sostenibile e partecipativa, hanno vasta eco anche nelle modalità di interazione fra la Banca per il clima e la Commissione. Va considerato che, in generale, i rapporti fra BEI e Commissione avvengono in armonia con il ruolo istituzionale di cura dell’interesse dell’Unione attribuito alla Commissione che, difatti, interviene assicurandosi che le attività della Banca siano conformi agli obiettivi prefissati nei trattati istitutivi. In dettaglio, la Commissione partecipa alla formazione degli organi direttivi della Banca nominando un membro del suo Consiglio di amministrazione, il quale agisce a titolo personale e in piena indipendenza, affinché le operazioni economiche e finanziarie della BEI rispettino gli scopi dell’Unione[68]; ancora, conferisce un preciso mandato europeo alla Banca[69] senza interferire con la sua autonomia decisionale e funzionale. Sicché, a tale livello, decisamente tecnico-politico, la finalità pubblica e trasversale dell’esecutivo europeo di perseguire i propositi dell’Unione a beneficio della collettività europea, assorbe e soddisfa le istanze partecipative e di trasparenza sinora vagliate. Non si può dire altrettanto nelle relazioni fra la Commissione e la Banca per il clima in ragione dei princìpi ispiratori della rivoluzione verde. Così, sull’operato del fondo InvestEU sembra cadere un velo, pure a fronte degli oneri di rendicontabilità gravanti sulla Commissione nei confronti del Parlamento, su cui l’indagine si è già soffermata. Più dettagliatamente, Commissione e Gruppo BEI cooperano nell’ambito di un partenariato[70] volto a sostenere l’attuazione del programma InvestEU e a promuoverne la coerenza, l’inclusività e l’efficienza[71]. La loro collaborazione fa leva sui punti di forza di ciascuna parte per garantire il massimo impatto politico, l’efficienza della realizzazione, l’adeguata sorveglianza di bilancio e di gestione dei rischi. In particolare, il Gruppo fa da collante tra Unione europea e mercato finanziario, svolgendo a favore della Commissione attività consultive ed operative[72]. Fra le due, la prima sembra interessare maggiormente i profili oggetto di studio. Non è [continua ..]

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VI. I rapporti tra Banca del clima, Consiglio europeo e Consiglio

Da ultimo è necessario soffermarsi sulle relazioni tra la Banca, il Consiglio europeo e il Consiglio nella prospettiva della transizione sostenibile. Il ruolo istituzionale di colegislatore del Consiglio[80] e la funzione di indirizzo politico del Consiglio europeo[81] consentono ad entrambe le istituzioni di incidere sulle aree di interesse e di intervento della Banca europea. Per tale via, gli Stati influiscono sull’attività della Banca in maniera diretta e in molteplici occasioni: in seno al Consiglio europeo, definendo e dettando le politiche europee; nel Consiglio e affianco al Parlamento europeo, traducendo queste ultime in precisi atti a carattere vincolante; dall’interno della Banca quali azionisti della medesima. Il legame tra Banca per il clima, da un lato, e Consiglio e Consiglio europeo, dall’altro, rientra in una logica spiccatamente sistemica ed osserva talune condizioni. Così, la Banca, pure a fronte della sua peculiare indipendenza, è giuridicamente obbligata ad attuare le indicazioni provenienti, nelle diverse forme giuridiche, dalle istituzioni cui spetta fare progredire l’integrazione nella direzione dello sviluppo sostenibile e della rivoluzione verde antropocentrica. È invero pacifico che la Banca pubblica sia tenuta a rispettare gli atti adottati dal Consiglio insieme al Parlamento[82] o a seguito di procedure legislative speciali[83]. Tale principio può trovare un limite nell’autonomia conferita alla Banca dai trattati e nel fatto che gli atti dei colegislatori dell’Unione afferiscono all’ambito di operatività della stessa. Uno sconfinamento, per quanto remoto e sinora mai verificatosi, determinerebbe una responsabilità del Consiglio (e quindi degli Stati membri) nell’attività della Banca. In maniera analoga, l’interazione tra quest’ultima e il Consiglio europeo ha natura prevalentemente politica ed assume le forme di un dialogo a distanza in grado di determinarne le scelte e di spiegare la flessibilità con cui la Banca adegua le proprie attività agli sviluppi dell’integrazione europea[84]. In quest’ottica può leggersi l’evoluzione che ha reso la Banca[85] l’istituzione finanziaria europea che persegue le ambizioni climatiche dell’Unione oltre i suoi confini. Infatti, il Consiglio europeo, qualche mese prima della pubblicazione del patto verde (giugno 2019), [continua ..]

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VII. Brevi considerazioni conclusive

In definitiva, se è vero che la Banca per il clima realizza l’ambizione climatica dell’Unione oltre i suoi territori in piena autonomia decisionale e funzionale; è pur vero che le interazioni tra essa e le istituzioni europee devono ispirarsi ai valori e ai princìpi che guidano la transizione in corso. Tra questi necessitano maggiore definizione quelli relativi alla trasparenza ed alla partecipazione. A tale riguardo, la storia dell’Unione fornisce diversi modelli, dal principio della leale collaborazione al dialogo interistituzionale verticale tra l’Unione e gli organi nazionali. Replicare alcuni dei successi dell’Unione in ambito finanziario potrebbe aprire la strada a nuove forme di interazione e fare progredire l’economia europea verso modelli di crescita socio-sostenibile. Più chiaramente, l’osmosi che caratterizza il funzionamento istituzionale dell’Unione potrebbe plasmare le relazioni tra Banca per il clima e quadro istituzionale e, pertanto, contribuire alla partecipazione dai cittadini europei in maniera concreta. Ciò gioverebbe anche dal punto di vista sistemico e procedurale, poiché non appesantirebbe particolarmente gli oneri della Banca nei confronti dell’Unione e dei suoi cittadini. Del resto, le misure correttive ritenute imprescindibili, principalmente, dal Parlamento europeo mirano ad integrare i valori europei di partecipazione democratica e quelli della transizione verde improntati alla centralità del benessere dei cittadini dell’Unione nelle diverse relazioni istituzionali che coinvolgono la Banca nel momento in cui finanzia la causa climatica.

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NOTE

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