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In tema di organizzazione dell'orario di lavoro del personale delle forze armate e di applicazione dei precetti sanciti nella direttiva 2003/88/CE

Maurizio Orlandi

Partendo dalle vicende del sig. B.K., un sottufficiale dell’esercito sloveno impegnato in gravosi turni di guardia solo parzialmente retribuiti, la Corte di giustizia ha avuto modo di affermare la parziale applicabilità del diritto UE anche all’organizzazione dell’attività del personale militare, i cui membri restano qualificabili come lavoratori. Questo nonostante l’art. 4, par, 2 TFUE precisi che «la sicurezza nazionale resta di esclusiva competenza di ciascuno Stato membro».

Al fine di garantire la specificità delle attività lavorative svolte nell’ambito delle forze armate l’applicazione del diritto dell’Unione europea deve peraltro avvenire in conformità con i precetti contenuti nella direttiva 2003/88/CE «concernente taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro». Tali precetti risultano peraltro circoscritti dal disposto dell’art. 2, par. 2, primo co. della direttiva 89/391/CEE. Secondo la Corte tale ultima disposizione, deve essere letta in maniera restrittiva, come circoscritta ad attività qualificabili come “particolari” e assolutamente necessarie a garantire l’efficace tutela della collettività e la sicurezza dello Stato. Per beneficiare dell’ec­ce­zione le attività considerate non devono per di più essere organizzabili in maniera tale da rispettare la direttiva 2003/88/CE.

Ne deriva che un militare, impegnato in normali turni di guardia, in assenza di condizioni specifiche (che eventualmente devono essere accertate dal giudice nazionale), deve poter beneficiare del previsto diritto al riposo giornaliero, settimanale ed alle ferie annuali. Il diritto UE non può peraltro incidere sulla corretta determinazione della sua retribuzione.

Regarding the organization of the working time of the personnel of the armed forces and the application of the precepts enshrined in Directive 2003/88 / EC

Starting from the events happened to Mr. B.K., a non-commissioned officer of Slovenian army engaged in heavy duty shifts, which were only partially paid, the Court of Justice was able to affirm the partial applicability of EU law also to the organization of the activity of military personnel, whose members remain qualified as workers. This despite the fact that art. 4, par, 2 TFEU specifies that «national security remains the sole responsibility of each Member State».

In order to guarantee the specificity of the work activities carried out within the armed forces, the application of European Union law must also take place in compliance with the precepts laid down by directive 2003/88/EC «concerning certain aspects of the organisation of working time». These precepts are however circumscribed by the provisions of art. 2, par. 2, first co. of directive 89/391/EEC.

According to the Court, this last provision must be read restrictively, as limited to activities that can be classified as “particular” and absolutely needed to ensure the effective protection of the community and the security of the State. To benefit from the exception, the considered activities must also not be organizable in a way that is compatible with directive 2003/88/EC.

It follows that a soldier, engaged in normal guard activity, in the absence of specific conditions (which anyway must be ascertained by the national judge), must be able to benefit from the envisaged right to daily and weekly rest and annual leave. EU law, however, cannot affect the actual determination of his remuneration.

Keywords: Organization of the working time of the members of the armed forces Article 4 (2) TEU – Exclusive jurisdiction of the Member States Applicability of Union law to members of the armed forces Applicability of directive 2003/88/EC to members of armed forces Military activities outside the scope of application of directive 2003/88 EC – Specific activities absolutely needed to guarantee effective protection of the community at large and State security – Activities that cannot be planned in advance in a different way – Programmability of the guard period Stand-by period – Definition of “working hours” Count of the “Stand-by period” as working hours Lack of jurisdiction of the Court to decide on the worker’s salary.

 

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Sommario:

I. Funzionamento delle forze armate e competenze europee - II. La fattispecie oggetto dell’esame della Corte - III. L’applicabilità della direttiva 2003/88/CE agli impieghi nelle forze armate - IV. Le eccezioni all’applicabilità della direttiva 2003/88/CE dovuti a motivi imperativi - NOTE


I. Funzionamento delle forze armate e competenze europee

Con la sentenza del 10 luglio 2021, B.K. [1], la Corte di giustizia ha risposto ad una questione pregiudiziale complessa e delicata (tanto da esser stata esaminata in “grande sezione”) che era stata sollevata dalla Corte suprema della Repubblica di Slovenia (il Vrhovno sodišče Republike Slovenije). Attraverso questa pronuncia, che pur affrontando situazioni nuove s’inserisce in un consolidato solco giurisprudenziale, i giudici di Lussemburgo hanno definito in maniera puntuale: da un lato l’applicabilità della direttiva n. 2003/88/CE, «concernente taluni aspetti dell’organizzazione del­l’orario di lavoro» [2], e indirettamente della n. 89/391/CEE, «concernente l’attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro» [3], nei rapporti di lavoro che coinvolgono il personale militare; dall’altro alcuni limiti entro i quali può essere circoscritta l’applicabilità delle stesse direttive al fine di garantire la sicurezza nazionale ed altre esigenze di primaria rilevanza. La questione era, in effetti, delicata. Lo era in quanto coinvolgeva i rapporti di lavoro dei militari, rapporti che evidentemente influiscono sullo stesso funzionamento delle forze armate degli Stati membri e quindi incidono su questioni strettamente legate all’esercizio di attività tipicamente sovrane, tra cui certamente vi rientra la «salvaguardia dell’integrità territoriale» e la «tutela della sicurezza nazionale» le quali, ai sensi dell’art. 4, par. 2 del TUE sono considerate far parte delle competenze esclusive degli Stati membri [4]. Peraltro non era ben chiaro in quale misura i rapporti di lavoro dei soldati potessero essere influenzati anche dalle più specifiche norme europee preposte in via generale alla salvaguardia della salute e della sicurezza dei lavoratori. Come è ben noto, la circostanza per la quale una data materia rientri nelle competenze esclusive degli Stati membri non rappresenta una garanzia assoluta da eventuali ingerenze del diritto UE. In effetti, secondo un principio generale, anche quando esercitano le proprie competenze esclusive, gli Stati sono comunque chiamati a rispettare il diritto dell’Unione [5]. In termini concreti, se risulta chiaro che, in forza dell’art. 4, par. 2 [continua ..]

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II. La fattispecie oggetto dell’esame della Corte

In particolare, il caso risolto con la sentenza del luglio 2021, riguardava la richiesta presentata dal sig. B.K., sottufficiale dell’esercito sloveno, di ricevere, in conformità con quanto disposto dall’art. 2 della direttiva 2003/88/CE, un compenso maggiore per le attività di guardia da esso svolte nella caserma di appartenenza. Il servizio, in conformità con quanto disposto dall’art. 2 della direttiva, veniva infatti prestato secondo modalità particolari: una settimana al mese (incluso il sabato e la domenica), 24 ore al giorno, durante le quali otto ore erano effettivamente impiegate nel “servizio di guardia”, mentre per le rimanenti 16 ore il sottoufficiale doveva essere presente in caserma, pronto a svolgere specifiche attività alle quali poteva essere chiamato in ogni momento. Le otto ore di guardia venivano regolarmente retribuite, mentre le rimanenti 16 ore non venivano considerate orario di lavoro, anche se per esse veniva pagata un’«indennità di reperibilità» che era pari al 20% della sua paga ordinaria. In effetti la corretta qualificazione di quelle 16 ore risultava essere complessa, ed in larga parte veniva a dipendere dal fatto – non del tutto pacifico – se la direttiva 2003/88/CE potesse trovare applicazione anche agli impieghi nelle forze armate. In particolare, se la richiamata direttiva avesse trovato piena applicazione, il periodo “di reperibilità” del sig. B.K. avrebbe dovuto essere integralmente considerato, ai sensi dell’art. 2, quale «orario di lavoro». In effetti, ai sensi del richiamato art. 2, l’orario di lavoro comprende «qualsiasi periodo in cui il lavoratore sia al lavoro, a disposizione del datore di lavoro e nell’esercizio della sua attività o delle sue funzioni» [15], con la possibile conseguenza che avrebbe potuto essere accolta la richiesta di una retribuzione piena, come chiedeva il sottoufficiale, e le stesse ore avrebbero dovuto essere prese in considerazione al fine di definire concretamente altri diritti garantiti dalla direttiva, quali quello ad un periodo di riposo di 11 ore al giorno, ad una limitazione dell’orario di lavoro settimanale, ad un corretto conteggio delle ore di servizio prestate al fine di determinare il diritto al riposo settimanale e alle ferie annuali. Ovviamente il sig. B.K. – non senza ragione – [continua ..]

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III. L’applicabilità della direttiva 2003/88/CE agli impieghi nelle forze armate

In pratica, sebbene la giurisprudenza Sirdar e Kreil avessero già chiarito l’astratta applicabilità dei principî generali del diritto dell’Unione europea ai rapporti di lavoro nelle forze armate, occorreva ora verificare se la direttiva 2003/88/CE potesse spingersi fino a disciplinare la concreta organizzazione dell’orario di servizio dei militari. In particolare il governo spagnolo e quello francese hanno sostenuto con forza che la direttiva 2003/88/CE, ed in particolare le sue norme in materia di organizzazione dell’orario di lavoro, non dovessero trovare applicazione in materia di scelte di organizzazione militare effettuate dagli Stati al fine di assicurare la difesa del proprio territorio e dei propri interessi essenziali. Non lo dovevano per la particolarità del settore della difesa e dell’or­ga­nizzazione delle forze armate, e non lo erano perché rientravano nelle proprie competenze esclusive. In effetti, è intuitivo che, per assolvere alle funzioni che gli sono proprie, il militare deve sottostare a regole parzialmente diverse da quelle applicabili ai lavoratori degli altri settori ed, in particolare, deve essere continuativamente pronto a rispondere alle chiamate dei propri superiori e ad eseguire i loro comandi con una dedizione che va chiaramente oltre i limiti che possono essere richiesti ad altri lavoratori. Nel rispondere al quesito che gli era stato posto dal Vrhovno sodišče Republike Slovenije, la Corte di giustizia è partita dalla valutazione per la quale i militari, in linea di principio, presentano tutte le caratteristiche richieste dalla giurisprudenza europea [22] e dalla direttiva 89/391/CEE [23], per integrare la nozione di lavoratore [24]. In effetti, sin dalla sentenza Lawrie–Blum del 1986, per lavoratore s’intende qualsiasi persona sottoposta «alla sorveglianza [del datore di lavoro], che gli impone le prestazioni da fornire e gli orari di lavoro, e di cui egli deve eseguire le istruzioni e osservare i regolamenti» [25]. Un militare, evidentemente, svolge le mansioni che gli vengono affidate, negli orari che gli sono indicati dai propri superiori, osservando i regolamenti ed i codici militari, e lo fa sotto la sorveglianza dei propri superiori gerarchici. Dunque va considerato a tutti gli effetti un lavoratore [26]. Per quanto riguarda l’applicabilità della direttiva [continua ..]

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IV. Le eccezioni all’applicabilità della direttiva 2003/88/CE dovuti a motivi imperativi

Se, come accennato, in linea di principio la direttiva 2003/88/CE trova applicazione agli impieghi nelle forze armate, resta il fatto che, come riconosciuto nella stessa direttiva, nonché nella direttiva 89/39/CEE, non tutte le attività prestate dai militari (ma anche dalle forze dell’ordine o gli impiegati della protezione civile) presentano caratteristiche “normali”. In effetti a qualsiasi soldato può essere richiesto di svolgere delle attività di routine, le quali dovrebbero essere considerate come pienamente coperte dalla normativa europea, od essere chiamato a svolgere funzioni ed attività del tutto particolari e alle quali la direttiva è concretamente inapplicabile. In effetti, come ricordato dalla Corte nella sentenza B.K., in applicazione dell’art. 4, par. 2 TUE, l’applicazione delle norme europee non può mai «impedire alle forze armate di svolgere le loro funzioni e [... non può] pregiudicare, di conseguenza, le funzioni essenziali dello Stato, che sono la salvaguardia della sua integrità territoriale e la tutela della sicurezza nazionale» [32], mentre sembra del tutto ragionevole ritenere che, quando non vi è diretta interferenza con tali funzioni, le norme europee di armonizzazione delle legislazioni possono e devono condizionare l’applicazione del diritto interno [33]. Se la Corte aveva già chiarito che, in via generale, l’art. 4, par. 2 TUE non può avere l’effetto di sottrarre in toto le forze armate dall’ambito d’ap­plicazione del diritto europeo, è anche vero che l’art. 2, par. 2, 1° co., della direttiva 89/391/CEE, puntualizza meglio i limiti entro i quali la stessa, e la connessa direttiva 2003/88/CE, trovano applicazione ad alcuni impieghi nella pubblica amministrazione. Secondo l’interpretazione data dalla Corte di tale disposizione, la direttiva «non è applicabile quando particolarità inerenti ad alcune attività specifiche nel pubblico impiego, per esempio nelle forze armate o nella polizia, o ad alcune attività specifiche nei servizi di protezione civile vi si oppongono in modo imperativo» [34]. Limiti che devono essere considerati più che ragionevoli se si considera la possibile paradossale situazione di un militare che pretenda di abbandonare – senza essere sostituito – la [continua ..]

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NOTE

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