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Il contributo dell'Unione europea alla ricostruzione della nozione di economia circolare

Fabio Raspadori

L’economia circolare è una nozione alquanto vaga, in particolare se la si prende in considerazione da un punto di vista giuridico. Questa difficoltà, tuttavia, non riduce la centralità del tema. Per quanto ancora indefinita per quel che riguarda i modi, l’esi­genza di abbandonare l’attuale sistema economico, sostituendolo con un nuovo approccio più sostenibile, è un elemento sempre più evidente. Consapevolezza questa che è particolarmente presente nel contesto Europeo, vista la relativa scarsità di materie prime sulle quali può contare il vecchio continente. Per queste ragioni l’Unione europea è in prima fila nello sforzo di attuare la transizione verso un’economia sempre più circolare e svincolata dall’utilizzo di risorse naturali. Obiettivo di questo lavoro è dimostrare come l’azione svolta dalle istituzioni europee contribuisca alla ricostruzione di una soddisfacente nozione giuridica di economia circolare.

 

The contribution of the European Union to the reconstruction of the notion of circular economy

Circular economy is a fairly vague notion, particularly from its juridical perspective. This limit does not reduce the centrality of the matter. Despite of its indefinity about the means, the exigence to abandon the current economic system with a new approach more sustainable, it is an aspect increasingly evident. This awareness is particularly seen in the European context, considering the relatively shortage of row materials on which the old continent can rely upon. For these reasons the European Union is on the forefront in the effort to implement the transition toward an economy more an more circular and free from the exploitation of the natural resources. Objective of this article is to illustrate how the action undertaken by the EU Institutions contributes to the rebuild of a satisfactory juridical notion of circular economy.

Keywords: Circular Economy – Green Transition – European green Deal – Sustainable Development.

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Sommario:

“Nozioni” di economia circolare - II. Genesi ed evoluzione: presupposti e primi tratti della concezione di EC nell’ordinamento della UE - III. Il primo Piano d’azione della UE sulla economia circolare: “L’Anello mancante" - IV. Verso una nuova strategia europea sull’EC - V. Il Nuovo Piano d’azione della UE sull’EC - VI. Ambiti d’azione, principi generali ed atti giuridici dell’Unione europea in materia di EC - VII. Conclusioni - NOTE


“Nozioni” di economia circolare

Il fatto che non esista una definizione chiara e condivisa di cosa si intenda per economia circolare (EC) è un’evidenza che non stupisce. Tale nozione in termini generali si contraddistingue per proporsi quale alternativa al sistema economico attuale, basato sulla formula take-make-dispose (prendi-fai-consuma) e riassumibile nella definizione di economia lineare [1]. Più nello specifico, la nozione di economia lineare, o economia tout court, è incentrata sulle modalità mediante le quali gli individui riescono ad ottenere il massimo vantaggio dall’utilizzo di risorse, siano esse materiali che immateriali. L’obiettivo primario è la crescita di ricchezza, quantificata in beni e servizi prodotti e misurabile in termini monetari. Dove vengono reperite le risorse necessarie alla produzione e come queste siano utilizzate, costituiscono aspetti sostanzialmente marginali. L’EC punta a capovolgere questa concezione, ponendo al centro le risorse al posto dei prodotti [2]. Visto che questa operazione si presenta come molto ambiziosa e dagli esiti decisamente incerti, non c’è da stupirsi se allo stato attuale non si abbia una definizione solida e condivisa di cosa sia l’EC. In termini approssimativi si può dire che tre siano gli approcci seguiti da chi si occupa di questa nuova e sfuggente tematica [3]. Il primo, è condiviso da coloro che associano l’EC al principio della sostenibilità ambientale [4]. In questo senso si ritiene che il sistema economico dovrebbe essere in grado di replicare i cicli di vita naturali, che per definizione sono auto-rigenerativi. Questo orientamento consentirebbe la preservazione del patrimonio naturale, evitando di compromettere con il passare del tempo il soddisfacimento delle esigenze proprie di una comunità umana tecnologica, come lo è quella che attualmente popola gran parte del pianeta. In questa ottica, quindi, l’EC costituirebbe una componente, seppure molto importante, di un quadro più ampio corrispondente alla nozione di sostenibilità ambientale. Su di un piano giuridico, il principio centrale di questa concezione è quello della responsabilità verso le generazioni future, cardine per l’appunto del più generale obiettivo della sostenibilità. Il secondo approccio [5], quello probabilmente prevalente, ha una portata più [continua ..]

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II. Genesi ed evoluzione: presupposti e primi tratti della concezione di EC nell’ordinamento della UE

L’attenzione della UE verso l’economia circolare si può fare risalire al 1976, quando la Commissione europea incaricò Walter Stahel e Geneviéve Reday-Mulvey di elaborare un rapporto sui costi di produzione. Dallo studio, intitolato “The Potential for Substituting Manpower for Energy” emerse, che il maggior consumo di energia necessario per ottenere un manufatto non dipende dai processi produttivi, ma dall’estrazione, dalla trasformazione e dal trasporto delle materie prime necessarie per realizzare il manufatto [9]. Successivamente, alcuni riferimenti indiretti alla nozione di EC si ritrovano in numerosi atti dell’Unione europea, a partire dai Programmi pluriennali d’azione per l’ambiente. In particolare, nel Quinto programma d’azione (1993-2000), adottato il primo febbraio 1993 [10], si poneva speciale enfasi sul concetto dello sviluppo sostenibile. Con tale atto l’allora Comunità europea, rispondendo alle sollecitazioni che provenivano dalla storica Conferenza delle Nazioni Unite su ambiente e sviluppo (UNCED), tenutasi a Rio de Janeiro nel giugno 1992 [11], riconosceva che per raggiungere livelli di sviluppo sano e duraturo fosse necessario basarsi su «cambiamenti dei modelli di sviluppo, di produzione, di consumo e di comportamento attuali» [12]. Il germe della concezione di economia circolare appare evidente in questa frase, nella quale si sottolinea come i processi di sviluppo per risultare sostenibili non devono tenere conto solo del loro impatto sull’ambiente naturale, ma vanno ripensati a partire dalle fasi produttive fino a coinvolgere i modelli di consumo. Questo approccio sarà sviluppato in successivi atti della UE, che si concentrano sulle modalità di impiego delle risorse e sui cicli di vita di prodotti e servizi. A questo riguardo la Commissione europea conierà lo slogan dalla “culla alla bara”, in virtù del quale per garantire un approccio sano e sostenibile rispetto ad un bene o ad un servizio, è necessario tenerne sotto controllo ogni elemento: dalle risorse impiegate per la produzione, al design scelto, ai modelli di consumo, fino alle modalità di smaltimento, recupero e riciclaggio [13]. Si tratta ancora di riferimenti generici, ma gli elementi caratteristici del concetto di economia circolare iniziano a delinearsi. Il passo successivo prende la [continua ..]

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III. Il primo Piano d’azione della UE sulla economia circolare: “L’Anello mancante"

Un passo in avanti ulteriore si compie con il primo Piano d’azione dell’Unione europea per l’economia circolare, intitolato “L’Anello mancante” [23]. Con tale atto la Commissione intende allinearsi agli impegni assunti dall’Unione e dai suoi Stati membri nell’ambito dell’Agenda 2030 delle Nazioni Unite per lo sviluppo sostenibile, in particolare all’obiettivo 12 sui modelli di consumo e produzione sostenibili [24]. Tuttavia, similmente alla precedente Comunicazione “Verso un’eco­nomia circolare”, anche il Piano di azione si concentra sulla gestione dei rifiuti, come è evidenziato in particolare dal fatto che nello stesso giorno in cui è stato presentato il Piano d’azione, il 2 dicembre 2015, sono state pubblicate dalla Commissione ben 4 proposte legislative relative a vari aspetti legati ai rifiuti [25]. Punto centrale del Piano è la catena del valore, che prende in considerazione i seguenti aspetti: produzione, consumo, riparazione e rigenerazione, gestione dei rifiuti e reimmissione nell’economia delle materie prime secondarie. Coerentemente a questo presupposto, il primo aspetto approfondito riguarda la produzione dei beni. Il tema è affrontato a partire dagli elementi che favoriscono l’immissione nel mercato di beni che possano essere riutilizzati o adeguatamente riciclati; obiettivo che per essere raggiunto presuppone che il suo perseguimento sia già dichiarato a partire dalle fasi di progettazione e definizione dei design. Speciale attenzione è posta sulle apparecchiature elettriche ed elettroniche. Relativamente ai processi di produzione, si sottolinea l’importanza di sviluppare nuove tecnologie e pratiche per la migliore gestione delle cosiddette materie prime primarie, delle quali l’Europa dispone in minima parte e che per questo una volta immesse nel mercato UE devono essere gestite e recuperate al massimo grado. Altro punto prioritario del Piano d’azione è quello del consumo, rispetto al quale, da un lato sono presi in considerazione gli orientamenti dei consumatori e dall’altro lato gli impulsi che provengono dalle imprese. Etichette verdi, marchio Ecolabel, garanzie dei prodotti, obsolescenza programmata, economia collaborativa ed appalti pubblici sono i principali strumenti sui quali intervenire e che a parere della Commissione favoriscono modi e [continua ..]

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IV. Verso una nuova strategia europea sull’EC

Nel marzo del 2019 la Commissione europea ha pubblicato la Relazione sull’attuazione del Piano d’azione del 2015 per l’economia circolare [28], nella quale fa il punto sullo stato di avanzamento delle misure previste ed esprime delle previsioni sulle future prospettive. Anzitutto si rileva che buona parte delle iniziative sono state avviate, mentre per altre si riscontra un certo ritardo [29]. In linea generale la Commissione si dichiara soddisfatta del lavoro svolto, in quanto si è stati in grado di integrare «i principi della circolarità nella produzione e nel consumo di plastica, nella gestione delle risorse idriche, nei sistemi alimentari e nella gestione di flussi di rifiuti specifici. Ciò è stato possibile grazie al forte sostegno e coinvolgimento degli Stati membri, del Parlamento europeo, della comunità imprenditoriale e dei cittadini. Il piano ha inoltre contribuito ai progressi verso la realizzazione dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile [30]». Tuttavia, lo stesso esecutivo europeo ritiene che rimanga ancora molta strada da percorrere prima di raggiungere dei livelli che si possano ritenere soddisfacenti nei processi di circolarità. A questo riguardo nella Relazione si segnala che ammonta a meno del 12% la quota di materie riciclate utilizzate nei processi produttivi, e solo il 9% dell’economia mondiale avrebbe raggiunto la piena circolarità. Sulla base di questi dati la Commissione riconosce che «molto deve essere ancora fatto per potenziare l’azione sia a livello dell’UE sia a livello mondiale» [31]. In particolare, si sostiene che i principi ed i metodi della circolarità devono essere introdotti in nuove aree e settori, in modo che la valutazione del ciclo di vita dei prodotti diventi un approccio generalizzato, seguito in ogni ambito economicamente rilevante. Si sottolinea quindi che il settore pubblico dovrebbe dare l’esempio, trainando imprese e consumatori e che l’esperienza positiva in termini di regolamentazione e strategia maturata in ambiti quali la plastica, dovrebbe ispirare interventi simili in altri settori rilevanti per la circolarità come: l’IT, l’elettronica, la mobilità, l’ambiente edificato, il settore minerario, i mobili, gli alimenti e le bevande e il settore tessile [32]. In due ulteriori documenti la Commissione sollecita [continua ..]

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V. Il Nuovo Piano d’azione della UE sull’EC

Sulla scorta delle sollecitazioni di cui si è dato conto nei precedenti paragrafi, l’11 marzo 2020 la Commissione europea presenta la Comunicazione su “Un nuovo piano d’azione per l’economia circolare – Per un’Eu­ropa più pulita e più competitiva” [38]. Anzitutto nel documento si dichiara che il Piano si colloca nell’ambito della più ampia strategia europea del Green Deal [39], con la quale la UE intende dare vita ad un’economia climaticamente neutra ed efficiente sotto il profilo delle risorse e della competitività. Obiettivo che costituisce probabilmente la priorità assoluta dei prossimi 10 anni non solo per la Commissione europea diretta da Ursula von Der Leyen, ma per l’intera Unione europea. Un elemento di grande importanza per la piena attuazione di tale strategia è costituito proprio dalla realizzazione dei presupposti e dei principi di una compiuta economia circolare [40]. Il nuovo atto strategico dimostra sin dalle sue prime battute una concretezza di cui il precedente Piano d’azione del 2015, come detto, era deficitario. Già nell’introduzione, infatti, vengono enunciati due principi generali che devono ispirare le scelte europee per collocare l’azione e le politiche comuni nel solco della circolarità. Questi consistono nel principio della dissociazione e in quello del prodotto come servizio. Il primo, come si dirà meglio più avanti, postula che la crescita economica non deve essere legata all’impiego di nuove risorse, pur garantendo livelli di sviluppo e di benessere elevati. Invece, il principio del “prodotto come servizio” (product-as-service) investe la titolarità giuridica di un bene, che in linea generale dovrebbe rimanere appannaggio del produttore/intermediario, assicurando l’uso ed il riuso di un prodotto fino al suo recupero o riciclaggio, con vantaggi economici ed alleggerimento dell’impronta ecologica. Per quel che riguarda la struttura del documento, il primo paragrafo del nuovo Piano d’azione ricalca sostanzialmente quello della precedente Comunicazione su “L’Anello mancante”. All’introduzione segue il sub-paragrafo dedicato alla progettazione ed ai prodotti, quindi quello sui metodi di produzione, poi la parte riservata alle tipologie di consumo e ai consumatori. Nei contenuti però [continua ..]

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VI. Ambiti d’azione, principi generali ed atti giuridici dell’Unione europea in materia di EC

Definire gli ambiti ed i relativi provvedimenti che sostanziano l’a­zio­ne effettivamente svolta della UE in materia di EC, è un’operazione particolarmente complessa. Come si è visto ripercorrendo la genesi e l’evoluzione dell’approccio all’economia circolare nella UE, gli atti ed i principi richiamati sono molteplici e spesso rapportabili a politiche e strategie europee di differente natura. L’impegno delle istituzioni di Bruxelles in materia di EC tocca varie politiche: da quella ambientale, a quella industriale; dalla politica dei consumatori, al regime della concorrenza; per non dimenticare le misure relative al mercato interno e quelle che riguardano competenze europee come la coesione territoriale, l’alimentazione, la sicurezza sociale e le misure economiche. Tuttavia, si ritiene che prendendo in considerazione i principali atti che si occupano specificamente di EC sia possibile enucleare alcuni principi ed ambiti specifici. Gli atti ai quali ci riferiamo sono: l’European Green Deal, il nuovo Piano d’azione sulla EC della Commissione europea e la recente Risoluzione del Parlamento europeo sul nuovo piano d’azione per l’economia circolare [51]. Quello che emerge dalla lettura di tali atti è un quadro ancora evanescente, nel quale prevalgono le aspettative, rispetto a principi e norme consolidati, ma che al contempo consente di ricostruire una prima concezione di EC della UE. Relativamente ai principi generali, un primo di cui si è già fatto cenno è quello della “dissociazione tra sviluppo economico e utilizzo delle risorse”. Si tratta di una vera svolta che deve condurre a concepire la crescita economica come un processo che, a differenza di quanto avviene nel contesto del­l’economia lineare, si deve realizzare indipendentemente dall’impiego di risorse primarie, ossia materie ed organismi non utilizzati precedentemente e prelevati in natura. Energia, manufatti, infrastrutture ma anche bevande e forniture di ogni tipo dovranno essere concepiti e realizzati prescindendo dal patrimonio ambientale e minerario. Il principio della dissociazione – o del disaccoppiamento crescita/utilizzo di materie prime – si presenta come un presupposto necessario per l’istaura­zione di un nuovo modello di crescita rigenerativo, capace di restituire al pianeta più di quanto da esso si prenda [continua ..]

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VII. Conclusioni

Tenendo conto della disamina svolta, riteniamo di poter avanzare alcune considerazioni generali sull’approccio della UE all’economia circolare. Anzitutto, appare confermato che l’Unione europea, in particolare la Commissione ed il Parlamento europeo stiano riponendo molta attenzione e grande impegno politico ed operativo verso la transizione ad una economia circolare. Le ragioni di questa posizione avanzata riteniamo siano molteplici. In primo luogo, la speciale sensibilità per le tematiche ambientali sviluppatasi in modo crescente nell’Unione europea e testimoniata da ultimo nel grande piano strategico dell’European Green Deal. Tale contesto costituisce il substrato ideale per una convinta azione a favore di un nuovo modello economico e di relazioni sociali in grado di mettere termine al progressivo e irreversibile degrado dell’ecosistema in cui viviamo. Quindi, i caratteri fondamentali dell’economia europea, che poggia sulle indispensabili importazioni di materie prime e forniture, che provengono da paesi terzi e con i quali non sempre è facile garantire relazioni leali ed affidabili. Infine, il potenziale innovativo insito nella transizione circolare, rispetto al quale l’Unione europea ed i suoi Stati membri, a differenza di quanto accade in altri campi (TIC, spazio extra-atmosferico, tecnologie militari e per la sicurezza, brevetti a fini industriali) dispongono ancora di un relativo vantaggio competitivo, dovuto alla speciale attenzione europea per le ricadute ambientali dei processi produttivi. Tali fattori hanno fatto sì che soprattutto negli ultimi 10 anni gli atti e gli impegni politici europei nel campo dell’EC non abbiano eguali nel panorama mondiale. Alla luce di quanto emerso, è possibile delineare alcuni elementi che caratterizzano l’approccio europeo alla transizione circolare. Il primo, è che la riduzione e corretta gestione dei rifiuti è una parte importante della nozione europea di EC, ma non ne esaurisce la portata. La EC si estende a numerosi ambiti e settori dove è già vigente o è in procinto di essere adottata una normativa ispirata alla circolarità e spesso del tutto indipendente da aspetti che riguardano i rifiuti. Il tema della produzione e gestione sostenibile dei beni e servizi appare come il vero fulcro intorno al quale muove l’intera strategia europea della circolarità. Principi [continua ..]

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NOTE

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