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Le decisioni collettive dei governi degli Stati membri e il rispetto dello Stato di diritto europeo: una competenza esclusiva della Corte di giustizia?

Ezio Perillo

L’autore considera, anzitutto, che il principio dell’acquis comunitario (ex articolo 3 del trattato di Maastricht) corrisponda oggi, nel trattato di Lisbona (art.13 TEU) e nell’accordo di adesione della Croazia (art.2), a quello che egli chiama "lo Stato di diritto europeo" (the European Rule of Law), un principio che è ugualmente vincolante per le istituzioni dell’UE e per gli Stati membri. Le decisioni dei governi degli Stati membri relative alla nomina dei giudici della Corte di giustizia e del Tribunale (articoli 263 e 265 TFUE), quelle relative alle sedi delle istituzioni (articolo 341 TFUE) come pure quelle sulle sedi delle agenzie dell’UE (la legalità di queste ultime decisioni essendo attualmente sottoposta al giudizio della Corte di giustizia nelle cause pendenti C-59/18, C-182/18 C-106/19, C-232/19 e C-743/19), sono prese nell’esclusivo interesse dell’Unione europea. Quando dette decisioni intergovernative non rispettano l’equi­li­brio istituzionale dell’Unione europea stabilito dagli Autori dei Trattati (sentenza C-70/88, Post-Chernobyl) e, più in generale, dello Stato di diritto europeo, esse sono soggette al controllo di legalità di detta Corte. Pertanto, la lettera dell’articolo 263 TFUE, anche se non menziona tra gli atti soggetti al controllo di legittimità della Corte di giustizia tali decisioni intergovernative, non osta ad un’interpretazione estensiva e sistematica di tale disposizione, giustificata appunto sulla base di tali principi.

 

Collective decisions by the governments of the Member States and respect for the European rule of law: an exclusive competence of the Court of Justice?

The author considers, first of all, that the principle of the acquis communautaire (former Article 3 of the Maastricht Treaty) corresponds today, in the Treaty of Lisbon (Art. 13 TEU) and in the accession Agreement of Croatia (art.2) to what he calls “the European Rule of law” (or of the European Union), a principle which is equally binding on the EU institutions and on the Member States. The decisions of the governments of the Member States on the appointment of the members of the Court of justice (ECJ) and of the General Court (Articles 263 and 265 TFEU), those on the seats of the institutions (Article 341 TFEU), as well as those on the EU agencies’seats (these last decisions being currently under the ECJ review in the pending cases C-59/18, C-182/18 C-106/19, C-232/19 e C-743/19) are taken on the exclusive interest of the European Union. Therefore, when these intergovernmental decisions do not respect the EU institutional balance established by the Masters of the Treaties (see judgment C-70/88, Post-Chernobyl) and, more in general, the European Rule of law, they can be legally reviewed by the ECJ. Thus, the wording of Article 263 TFEU, even if it doesn’t mention among the acts subject to the ECJ legality review these intergovernmental decisions, does not preclude a broad and systematic interpretation of that provision, precisely justified on the basis of those principles.

Keywords: Appointment of the members of the Court of Justice and of the EU General Court – Determination of the seats of the EU institutions and agencies – Decisions taken by common accord of the governments of the Member States – Legal review by the Court – Exclusion – Strict interpretation of Article 263 TFEU – Principle of the acquis communautaire and of the European Rule of law – Principle of the institutional balance – Compliance by the governments of the Member States - Jurisdictional control - Admissibility.

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Sommario:

I. Premessa: dal principio dell’acquis communautaire a quello dello «Stato di diritto europeo» - II. Le norme dell’Unione e il c.d. Protocollo n.6 al Trattato di Lisbona - III. Le decisioni sull’insediamento delle istituzioni: un breve inquadramento storico, dal Trattato CECA a quello di Lisbona - IV. Decisioni sovrane o obblighi di risultato di origine europea? - V. La recente giurisprudenza della Corte - VI. L’“equilibrio istituzionale” e l’interpretazione estensiva dell’art. 263 TFUE - VII. La sindacabilità delle decisioni dei governi nazionali - VIII. Conclusioni - NOTE


I. Premessa: dal principio dell’acquis communautaire a quello dello «Stato di diritto europeo»

L’art. 2 TUE afferma che «l’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani... Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e della parità tra donne e uomini». Nell’intento, allora, di rispondere compiutamente al quesito in epigrafe, è opportuno procedere, anzitutto, ad una breve analisi esegetica sulla differenza tra la nozione di «Stato di diritto» tout court, da un lato, e quella, di “Stato di diritto europeo” (o Stato di diritto dell’Unione europea), dall’altro [1]. La mia prima considerazione è che si tratti di due nozioni giuridicamente distinte ed autonome. Certo, la nozione di Stato di diritto europeo non è stata ancora formalmente sancita né da una norma europea – l’art. 2 TUE utilizza infatti la formula breve di «Stato di diritto» [2] – né dalla giurisprudenza della Corte di giustizia. Tuttavia, questo mio neologismo giuridico corrisponde, in concreto, al più conosciuto ma ormai dimenticato, principio dell’acquis communautaire (v. infra, al paragrafo seguente). La seconda considerazione è che lo Stato di diritto europeo debba prevalere, per sua natura, sullo Stato di diritto proprio a ciascun paese membro. Ovviamente, il rispetto del primato in questione non costituisce per ques­t’ul­timi un obbligo assoluto, posto che l’Unione europea deve, da una parte, agire nei limiti delle competenze che le sono state attribuite dagli Stati membri, ossia dagli Autori dei Trattati (noti anche come i Masters of the Treaties) e, dall’altra, rispettare, nello svolgimento delle sue azioni, la loro identità nazionale [3]. Ritengo, tuttavia, che l’indiscutibile diritto di ciascuno Stato membro di vedere la propria identità nazionale debitamente salvaguardata sia condizionato, come contro-partita, dal suo obbligo di avere rispettato, nel caso controverso in giudizio, lo Stato di diritto dell’Unione, e di avere preso, a tal fine, tutte le misure idonee «ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai Trattati o conseguenti agli atti delle [continua ..]

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II. Le norme dell’Unione e il c.d. Protocollo n.6 al Trattato di Lisbona

Ai sensi dell’art. 253 TFUE, «i giudici e gli avvocati generali della Corte di giustizia [..] sono nominati di comune accordo per sei anni dai governi degli Stati membri». Altrettanto prevede poi il seguente art. 254 TFUE, con riferimento ai membri del Tribunale dell’Unione. Per contro, il successivo art. 257 TFUE dispone che «i membri dei tribunali specializzati [..] sono nominati dal Consiglio, che delibera all’unanimità». In pratica, i magistrati europei sono nominati secondo due procedure distinte. Quelli della Corte di giustizia e del Tribunale sono nominati, dai governi degli Stati membri secondo una procedura decisionale “intergovernativa”, mentre quelli dei tribunali specializzati sono nominati dal Consiglio, sulla base cioè di una procedura “comunitaria”. La differenza, come si vedrà più avanti, non è solo di stile. Per quanto riguarda poi la sede delle istituzioni, l’art. 341 TFUE dispone che essa «è fissata d’intesa comune dai governi degli Stati membri». Un’a­naloga disposizione non è invece prevista per la fissazione delle sedi delle agenzie europee. C’è tuttavia il Protocollo n. 6 al Trattato di Lisbona. Detto Protocollo attua, in sostanza, la disposizione di cui al citato art. 341 TFUE fissando, nel suo articolo unico, le sedi delle diverse istituzioni dell’Unione, da quella del Parlamento europeo, via via fino all’ultima creata in ordine di tempo dagli Autori dei Trattati, e cioè la Banca centrale europea. Tale atto, fissa peraltro, anche le sedi del Comitato economico e sociale, di quello delle Regioni, della Banca europea per gli investimenti, nonché dell’Ufficio europeo di polizia, meglio noto con il nome di Europol. Ebbene, secondo il Consiglio, detto Protocollo legittimerebbe, a livello di diritto primario dell’Unione, un’interpretazione estensiva del citato art. 341 TFUE. Un’interpretazione, cioè, in grado di far rientrare nel campo di applicazione di detta norma anche la fissazione delle sedi delle agenzie, come se quest’ultime fossero in sostanza una sotto-categoria delle istituzioni. A mio sommesso parere, le cose non stanno tuttavia così. Va anzitutto rilevato che diversamente da tutti gli altri 36 Protocolli allegati al Trattato (la cui formula introduttiva è «Le Alte Parti [continua ..]

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III. Le decisioni sull’insediamento delle istituzioni: un breve inquadramento storico, dal Trattato CECA a quello di Lisbona

Nella prevalente logica di diritto internazionale tipica dei primi Trattati comunitari degli anni cinquanta, i membri delle istituzioni venivano nominati secondo procedure di carattere nazionale o intergovernativo, a seconda delle diverse istituzioni da insediare. Così, il Consiglio e l’Assemblea parlamentare del trattato CECA, e poi anche di quello CEE, facevano parte delle istituzioni che potremmo definire di “origine nazionale”. Il primo era infatti formato, d’ufficio e per ogni singola riunione, da un rappresentante di ciascuno Stato membro, delegato, a tal fine, dal governo nazionale in carica in quel momento. L’Assemblea parlamentare era invece formata dai parlamentari nazionali designati, secondo una procedura nazionale, dai rispettivi Parlamenti. L’Alta Autorità della CECA (poi ribattezzata, nel trattato CEE, la Commissione europea) e la Corte di giustizia erano invece istituzioni di “origine intergovernativa”, formate cioè da membri nominati «di comune accordo dai governi degli Stati membri». Pertanto, sia nell’una sia nell’altra di queste due procedure non c’era, in sostanza, alcun coinvolgimento di tipo “comunitario”. Comunque sia, con la citata formula «di comune accordo», gli Autori dei Trattati dell’epoca non avevano certo inteso lasciare le nomine dei membri della Corte di giustizia e della Commissione al libero arbitrio dei loro governi. Anzitutto, detti governi dovevano proporre, come richiesto espressamente dalle pertinenti disposizioni del trattato, solo persone altamente qualificate per l’esercizio delle corrispondenti funzioni di magistrato o di commissario europeo, nonché di assoluta indipendenza. Dette decisioni dovevano poi essere adottate in tempo utile, cioè sufficientemente prima della scadenza dei mandati dei membri uscenti, così da non pregiudicare la regolare continuità delle funzioni affidate all’istituzione o perfino il suo tempestivo insediamento. In particolare, per quanto riguarda le nomine dei membri della Corte, l’art. 32 CECA disponeva (e così dispone oggi l’art. 253 TFUE) che «ogni tre anni si procede a un rinnovo parziale dei giudici e degli avvocati generali». Ogni tre anni, appunto, e non alla data che più aggrada ai loro rispettivi governi (v. infra, sub IV). Ciò premesso, nel corso della [continua ..]

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IV. Decisioni sovrane o obblighi di risultato di origine europea?

Sulla base dei citati artt. 253 e 341 TFUE, le prerogative dei governi degli Stati membri (che, ripeto, non sono gli Autori dei Trattati) si limitano, ancora oggi, alla sola indicazione delle persone da nominare o a quella del luogo dove collocare la sede delle istituzioni. Al di là di queste due precise “scelte sovrane”, i detti governi devono infatti rispettare, come accennato poc’anzi, sia i tempi sia i modi stabiliti al riguardo dal diritto primario dell’Unione. Si tratta, in sostanza e nel loro insieme, di precisi “obblighi di risultato”, che il Trattato pone direttamente a carico dei governi nazionali allo scopo precipuo di assicurare il regolare funzionamento delle istituzioni interessate. «La Communauté est un état de droit et non un simple arrangement de convenances», tuonava già nel lontano 1976, Robert Lecourt, autorevole presidente della Corte di giustizia dell’epoca, puntando il dito contro taluni governi che alla data tradizionale del 6 ottobre (quella appunto del rinnovo o d’inizio dei mandati dei membri), non avevano ancora designato, a causa di questioni di politica interna, i loro magistrati europei, pregiudicando così il regolare svolgimento delle fondamentali funzioni giurisdizionali esercitate da questa istituzione a tutela del diritto dell’Unione. Invero, dirà ancora il presidente Lecourt, «les dispositions constitutionnelles des traités [quelle relative, nel caso di specie, alla nomina dei membri di detta istituzione], comme leur date d’application, sont impératives et non facultatives» [25]. Altrettanto, direi, vale per quanto riguarda la fissazione delle sedi delle istituzioni [26]. In definitiva, nell’adempiere di comune accordo a tali obblighi, i governi nazionali agiscono “collettivamente”, cioè a loro nome e per conto degli Autori dei Trattati, ma sempre e solo nell’interesse esclusivo dell’Unione [27]. Per distinguerle allora dalle pure decisioni intergovernative “sovrane”, quelle cioè adottate extra ordinem Unionis, potremmo definire quest’ultime come “decisioni europee prese dai governi degli Stati membri in esecuzione di corrispondenti obblighi loro imposti dal Trattato e nell’esclusivo interesse dell’Unione”. In quanto tali, dette decisioni sono quindi “atti atipici di [continua ..]

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V. La recente giurisprudenza della Corte

Sulla natura e la portata giuridiche di dette decisioni intergovernative si sapeva, fino a ieri, poco o nulla: sia in giurisprudenza sia in dottrina. Ma ecco poi, all’improvviso, che nello spazio di pochi mesi, a cavallo tra il 2020 e il 2021, entrano nei registri della Cancelleria della Corte di giustizia diversi ricorsi: i primi, rivolti a contestare, horribile dictu, la legalità della nomina di uno dei suoi magistrati e, i secondi, la fissazione della sede di alcune agenzie europee. Protagonista delle prime di queste cause è stata l’ex Avvocato generale inglese che i governi degli Stati membri avevano rimosso dal suo mandato di amicus curiae, d’autorità, in concomitanza con lo scoccare dell’entrata in vigore dell’accordo Brexit. I protagonisti delle seconde sono stati invece il Governo italiano, il Comune di Milano e poi il Parlamento europeo, determinati a contestare due decisioni “sovrane” con cui i governi nazionali avevano fissato la sede del­l’Agenzia Europea dei Medicinali (EMA) e poi quella dell’Autorità europea del lavoro (ELA). E ciò, sebbene nessuna disposizione dei Trattati conferisca loro, come si è visto, una siffatta prerogativa. La novità di questi ricorsi correrà veloce di blog in blog. E così, nel­l’Europa digitale del diritto, s’infiammerà, rapidamente, un acceso dibattito tra correnti di pensiero favorevoli alla sindacabilità da parte della Corte di dette decisioni “sovrane”, e quelle contrarie a tale sindacato, perché non previsto dalla lettera dei Trattati. La risposta dei giudici del Kirchberg non si farà peraltro attendere. Nelle ordinanze C-684/20 P e C-685/20P del 16 giugno 2021, Sharpston/Consiglio (ECLI:EU:C:2021:486), la Corte dichiarerà che le decisioni di nomina dei membri della Corte «non sono atti del diritto dell’Unione adottati dalle istituzioni», bensì atti degli Stati membri che, in quanto tali, non rientrano nella competenza ad essa attribuita dall’art. 263 TFUE [28]. Peraltro, un’interpretazione estensiva dell’art. 263 TFUE, che andasse al di là della sua lettera includendo anche dette decisioni intergovernative, «contrasterebbe – preciserà ancora la Corte – con la volontà degli autori dei Trattati, quale si riflette nell’articolo 263 [continua ..]

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VI. L’“equilibrio istituzionale” e l’interpretazione estensiva dell’art. 263 TFUE

Nella sua celebre sentenza del 22 maggio 1990, C-70/88, Post-Chernobyl, la Corte di giustizia statuirà che, sebbene il Parlamento europeo non avesse, ai sensi dell’art. 263 TFUE dell’epoca, locus standi per agire in annullamento contro un regolamento del Consiglio, il ricorso in questione doveva considerarsi ricevibile. Invero, «il fatto che nei Trattati non vi sia una disposizione che attribuisca al Parlamento il diritto di agire con ricorso per annullamento – preciserà la Corte – può costituire una lacuna procedurale, ma è un elemento che non può prevalere sull’interesse fondamentale alla conservazione ed al rispetto dell’equilibrio istituzionale voluto dai Trattati …» (punto 26). Ribaltando così la sua precedente giurisprudenza al riguardo, la Corte di giustizia affermerà che essa è tenuta a «garantire la conservazione del­l’e­qui­librio istituzionale e, di conseguenza, [ad assicurare, nei confronti di ogni istituzione, il necessario] sindacato giurisdizionale», proprio perché si tratta di salvaguardare le prerogative che i Trattati conferiscono espressamente a ciascuna di esse (punti 21-23). Ne consegue che l’elenco degli atti impugnabili di cui a detto articolo, come pure quello dei soggetti legittimati ad agire, non è un elenco tassativo. Al contrario, anche se ai soli fini del mantenimento dell’equilibrio istituzionale, tale elenco può essere completato, secondo i casi, da un’interpretazione estensiva della Corte di giustizia. Tuttavia, nelle vicende Sharpston, EMA e ELA, di cui ci stiamo occupando, gli atti impugnati davanti alla Corte non erano atti delle istituzioni, come nella causa Post-Chernobyl, bensì delle decisioni prese di comune accordo dai governi nazionali. Anche tenendo conto di questa importante differenza, ritengo che il dato giurisprudenziale in questione resti comunque immutabile. L’osservanza dell’equilibrio istituzionale è infatti un principio giuridico indispensabile per il corretto e quotidiano funzionamento dell’ordinamento dell’Unione e, per sua stessa natura, non può quindi tollerare che una sua violazione rimanga pienamente efficace nel tempo senza che ci sia invece la possibilità, se del caso, di essere sanzionata dalla Corte, quale responsabile della corretta interpretazione e [continua ..]

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VII. La sindacabilità delle decisioni dei governi nazionali

Abbiamo visto che nel caso sollevato dal Presidente Lecourt si trattava del grave ritardo, imputabile a taluni governi nazionali, nella nomina dei loro rispettivi magistrati alla Corte di giustizia nei termini previsti dal citato art. 252 TFUE. Un comportamento passibile, in linea di principio, di procedura d’infrazione, ai sensi dell’art. 258 TFUE, e alla quale alludeva probabilmente il Presidente. Tuttavia, come ci insegna la sentenza Van Gend & Loos, il rimedio alle violazioni, da parte degli Stati membri, dei doveri ad essi imposti dai Trattati non può essere limitato alla sola procedura d’infrazione. Ci sono, ad esempio, anche i ricorsi dei singoli, quali soggetti di diritto del nuovo ordinamento comunitario. Al riguardo, facciamo, allora, l’ipotesi in cui i governi degli Stati membri nominino, di comune accordo, non solo taluni magistrati della Corte o del Tribunale (v. articoli 253 e 254 TFUE, già citati) ma anche, nel corso della stessa riunione intergovernativa, alcuni giudici di un tribunale specializzato, come lo era ad esempio il Tribunale della funzione pubblica europea, prima di essere soppresso alcuni anni fa. Sappiamo, tuttavia, che l’art. 257 TFUE dispone che «i membri dei tribunali specializzati … sono nominati dal Consiglio, che delibera all’unanimità», e non quindi dai governi degli Stati membri. Supponiamo poi che la Commissione ritenga di non dover reagire contro questa violazione dell’art. 257 TFUE, ritenendo che la decisione in questione, anche se non del tutto rispettosa delle forme richieste da detta norma, sarebbe sostanzialmente corretta, il Consiglio dell’Unione e i governi degli Stati membri essendo, in definitiva, una stessa autorità decisionale: ce n’est que le chapeau qui change! Supponiamo, infine, che, per questa stessa ragione, anche il Consiglio condivida detta linea, rinunciando così a far valere, davanti alla Corte, questa sua chiara prerogativa istituzionale. Una prerogativa, preciso ancora una volta, che il Consiglio detiene ratione autoritatis e non ratione personae, cioè come consesso dove i rappresentanti dei governi degli Stati membri decidono di riunirsi [32]. La differenza ovviamente non è di poco peso. La decisione di nomina dei magistrati di un tribunale specializzato, essendo una decisione di competenza del Consiglio, è certamente impugnabile davanti alla Corte, ai [continua ..]

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VIII. Conclusioni

In merito anzitutto alla natura giuridica delle decisioni intergovernative sulle nomine dei magistrati della Corte e del Tribunale come pure quelle sulla fissazione delle sedi delle istituzioni, la conclusione è stata che, essendo decisioni prese nell’adempimento di precisi obblighi di risultato prescritti dai rispettivi artt. 253 e 341 TFUE, esse sono atti atipici di diritto dell’Unione, adottati nell’esclusivo interesse dell’Unione. Detti atti, quando sono presi in violazione delle specifiche condizioni fissate dai citati articoli, sono contrari allo Stato di diritto europeo, in particolare quando alterano, prima facie, l’equilibrio istituzionale voluto al riguardo dagli Autori dei Trattati, e sono pertanto suscettibili di essere impugnati davanti alla Corte di giustizia. Viceversa, quando dette decisioni sono prese in conformità con le citate disposizioni di diritto primario e con le regole dello Stato di diritto europeo, tra cui appunto quella dell’osservanza dell’equilibrio istituzionale, l’art. 263 TFEU resta, nella sua lettera, di piena applicazione, com’è appunto avvenuto nel caso dei ricorsi Sharpston. Altrettanto deve dirsi, ai sensi dell’art. 341 TFUE, in merito alle decisioni dei governi sulla fissazione delle sedi delle istituzioni, ovviamente quando dette decisioni si limitano, in modo corretto, all’adempimento di tale obbligo. Le decisioni sulla creazione e sull’insediamento delle agenzie europee sono invece atti delle competenti istituzioni dell’Unione, soggetti quindi al normale regime d’impugnazione di cui all’art. 263 TFUE. Invero, quando i governi degli Stati membri fissano di comune accordo la sede o il trasferimento di un’agenzia europea, essi eccedono il potere loro conferito dall’art. 341 TFUE, limitato alla fissazione delle sedi delle istituzioni, invadendo il campo di competenza delle istituzioni dell’Unione e violando così le prerogative legislative di quest’ultime e, di conseguenza, il corrispondente equilibrio istituzionale che li esclude appunto dall’esercizio di tale competenza. L’osservanza di detto equilibrio istituzionale impone infatti, come precisato dalla Corte nella citata sentenza Post-Chernobyl, che «possa essere sanzionata qualsiasi eventuale violazione di detta regola». Per quanto riguarda poi il c.d. Protocollo n. 6 al Trattato di Lisbona, ho [continua ..]

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NOTE

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