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Il ruolo delle clausole generali nel diritto dell'Unione europea

Francesco Munari, Ordinario di Diritto dell’Unione europea, Università di Genova

Il presente contributo si propone di ricostruire, attraverso un’analisi normativa e giurisprudenziale, il ruolo delle clausole generali all’interno dell’ordinamento dell’Unione europea. A un primo esame, le clausole generali non sembrano avere nel diritto unionale lo stesso ruolo rivestito nel diritto interno, salve alcune eccezioni. Ciò sembra trovare spiegazione nella assenza di un impianto sistematico nelle norme di natura privatistica, pur cospicue, di derivazione unionale. A tale circostanza si aggiungono anche la difficile conciliabilità delle clausole generali con i principi generali del diritto dell’U­nione (in particolare quello delle competenze attribuite e quelli di sussidiarietà e proporzionalità), nonché ragioni di tecnica legislativa. Spesso, infatti, il compito di integrare il contenuto delle norme è affidato dal legislatore dell’Unione a organi diversi da quelli giurisdizionali (CGUE e giudici nazionali), quali altre istituzioni (come la Commissione) ovvero organi legislativi e amministrazioni nazionali. Tuttavia, se si assume tale prospettiva di analisi, emerge come l’attività integrativa di “norme generali” di diritto dell’Unione sia molto più consistente dell’applicazione di clausole generali in senso stretto. Una conferma in questo senso è offerta dall’esame delle peculiarità di alcuni settori in cui l’Unione esercita competenze esclusive, quali il diritto della concorrenza e la disciplina degli aiuti di Stato. Al riguardo, è fondamentale il ruolo della Corte di Giustizia, chiamata (in modo non dissimile da quanto avviene negli ordinamenti interni) ad attribuire un significato concreto a concetti necessariamente elastici.

PAROLE CHIAVE: clausole generali - clausola generale - norme generali - sussidiarietà - diritto privato europeo - proporzionalità - Corte di Giustizia UE

The aim of the article is to reconstruct the role of general clauses in EU law through an analysis of EU legislation and ECJ case law. At a first glance, general clauses do not seem to have much room in EU law compared to domestic law. This can be explained because of the absence of a systematic structure in the EU private law legislation. In addition, general clauses appear difficult to reconcile with key general principles of EU law (notably, the principle of conferral and the principles of subsidiarity and proportionality). Moreover, the EU legislative technique is relevant, as the task of integrating the content of the rules is conferred by the EU legislator to bodies other than courts, such as the Commission, or to domestic legislators or administrations. However, in this broader perspective, the “completion” of ‘general rules’in EU law appears much more relevant than the application of general clauses in a narrow sense. The above is confirmed by examining the peculiarities of certain areas under EU exclusive competence, such as competition law and state aid rules. In this regard, the role of the Court of Justice is crucial, since (not unlike in domestic law) it is called upon to give effective meaning to notions that are necessarily flexible.

Sommario:

I. Premessa: la nozione di clausola generale nella giurisprudenza della Corte di Giustizia - II. Le norme unionali di natura privatistica: un limitato riscontro - III. Le possibili ragioni di questo fenomeno: il rapporto con i principi generali del diritto dell’Unione - IV. (Segue): la tecnica legislativa unionale - V. Una prospettiva più ampia: l’integrazione di “norme generali” dell’Unione - VI. Il ruolo peculiare della Corte di giustizia (e della Commissione) nell’interpretazione di nozioni fondamentali delle materie a competenza esclusiva dell’Unione - NOTE


I. Premessa: la nozione di clausola generale nella giurisprudenza della Corte di Giustizia

Una trattazione delle clausole generali nel diritto dell’Unione europea non sembra un compito semplice, ma appare senz’altro sfidante. Il motivo di quanto appena rilevato risiede nella circostanza secondo cui, nella tassonomia delle nozioni giuridiche caratteristiche della nostra materia, quella delle clausole generali è, come vedremo, eufemisticamente poco presente. Una semplice ricerca della giurisprudenza della Corte di Giustizia evidenzia infatti come di questa nozione si faccia scarsissimo impiego nel diritto UE, poiché altrettanto scarso è il dato normativo in ambito unionale all’interno del quale sia possibile rinvenire clausole generali, specie nella nozione di clausole generali come definita dai teorici del diritto [1]. In particolare, nella giurisprudenza vengono in rilievo soprattutto due ipotesi in cui la Corte si confronta espressamente con clausole generali: la prima in tema di diritto doganale, segnatamente sulla clausola generale di equità prevista (oggi) dal codice doganale dell’Unione in materia di sgravio dei dazi all’importazione, e da sempre esistente nella specifica normativa comunitaria [2]. La seconda concerne la materia della protezione dei consumatori, ove diverse sentenze trattano della nozione di clausola generale in relazione alla natura potenzialmente abusiva di alcune pattuizioni contenute nei contratti di cui questi ultimi sono parte [3]. Peraltro, rispetto alle nozioni di clausola generale elaborate dai filosofi del diritto, e non solo [4], la definizione che la Corte fornisce della nozione di clausole generali è sostanzialmente coincidente. Secondo i giudici di Lussemburgo, infatti, una «clausola generale» è una disposizione a contenuto elastico, capace di comprendere una pluralità di casi, non tassativamente indicati, con funzione estensiva di un elenco precedentemente dettato: così, ad esempio, nella citata sentenza Geuting, a proposito del sintagma «caso eccezionale» in presenza del quale è possibile mantenere in capo al titolare di diritti di importazione i diritti medesimi, pur a fronte di un loro limitato utilizzo [5], la Corte chiarisce che «[n]é le disposizioni del detto regolamento, né i suoi ‘considerando’, individuano i tipi di criterio di cui avvalersi per motivare siffatto caso eccezionale. Pertanto, occorre constatare che il [continua ..]

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II. Le norme unionali di natura privatistica: un limitato riscontro

Tale motivo, va detto subito, non può essere limitato alla circostanza secondo cui le clausole generali sono soprattutto tipiche delle discipline privatistiche, che nel diritto UE, com’è noto, costituiscono sostanzialmente una “politica” derivata dall’attuazione delle norme sul mercato interno e, in misura minore, di quelle in materia di concorrenza. Il cd. diritto privato europeo, o il diritto europeo dei contratti [12], solo “occasionalmente” fa parte del diritto dell’Unione, e con diversi limiti soprattutto di inquadramento sistematico [13]: infatti, si tratta di disciplina che a livello di diritto dell’Unione europea costituisce soprattutto un’elaborazione valida per far funzionare meglio le regole sul mercato interno. Ciò vale innanzitutto per la protezione dei consumatori, la cui disciplina in effetti si è progressivamente caratterizzata per un sistema di norme di derivazione europea ormai largamente compiuto, a loro volta collegate alla necessità di controbilanciare asimmetrie informative e disparità negoziali cui il consumatore inevitabilmente veniva esposto in un mercato dapprima comune, e quindi interno, “liberato” dalle misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative. Si tratta delle norme nazionali che, da Dassonville [14], a Cassis de Dijon [15], in avanti, erano state censurate dalla Corte come incompatibili col principio di libera circolazione delle merci, anche quando, almeno in parte, la ratio delle disposizioni nazionali era quella di “proteggere” il consumatore nazionale rispetto all’acquisto di prodotti per quest’ultimo “inusuali”, in quanto provenienti da altri Stati membri. Sempre dal punto di vista dei rapporti inter-individuali (e quindi in senso lato privatistici), analoghe considerazioni possono essere svolte anche per la serie di norme adottate ai fini di armonizzare e talora uniformare il diritto del lavoro degli Stati membri [16]. Nuovamente, siamo in un contesto volto a evitare forme di concorrenza regolatoria, idonea in qualche modo a distorcere il diritto di stabilimento, la circolazione delle persone o la libera prestazione dei servizi, sia pur in un quadro ormai condiviso di valori cui si ispira l’Unione stessa: il riferimento, in particolare, va all’art. 3 TUE, a norma del quale, tra l’altro, e com’è noto, il [continua ..]

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III. Le possibili ragioni di questo fenomeno: il rapporto con i principi generali del diritto dell’Unione

L’opinione di chi scrive è che tale situazione non sia probabilmente casuale. Piuttosto, essa ha a che fare sia con i fondamenti del diritto dell’U­nione europea, sia con la tecnica redazionale degli atti dell’Unione. Partiamo dalla prima di queste ipotesi. Segnatamente, se la funzione delle clausole generali è proprio quella di consentire al giudice di “completare” la regola utilizzando una propria valutazione anche estranea al mondo del diritto, pare difficile negare che il presupposto di questa operazione sia nei fatti quello di poter collocare tale attività di integrazione all’interno di un ordinamento sovrano, nel quale tutte la fattispecie capaci di essere portate davanti all’interprete – e soprattutto appunto a un giudice – siano suscettibili di collocarsi nel sistema dei valori nei quali l’ordinamento si riconosce. Per contro, pur esprimendo l’Unione i propri valori e obiettivi, contenuti agli artt. 2 e 3 TUE, il suo funzionamento non è propriamente “sovrano”, dovendosi invece attenere al principio delle competenze attribuite, di cui agli artt. 4.1 e 5.2 TUE. E in effetti, proprio sotto il profilo delle competenze, nei Trattati vi sono diverse “clausole generali” volte ad attribuire tali competenze all’Unione in modo ampio e non specificatamente definito [21]. In alcuni casi, la connessione con l’istituto in discussione è molto flebile e può essere rintracciata nell’uso di termini vaghi e indeterminati, ovvero dal contenuto extra-giuridico: per fare qualche esempio, possono ricordarsi rispettivamente l’ipotesi del termine «ragionevole» menzionato a proposito della cittadinanza e della politica agricola [22], ovvero quella del sintagma «sviluppo armonioso del commercio mondiale», quale paradigma per l’a­zio­ne unionale nell’ambito della politica commerciale comune [23]. In altri casi, si trovano norme aventi quale finalità quella di conferire alle istituzioni dell’Unione determinati poteri in circostanze eccezionali: oltre ad alcuni casi molto peculiari che si trovano ad esempio nell’ambito della politica monetaria [24], rispetto a questa seconda ipotesi appare particolarmente calzante ricordare l’art. 66 TFUE in materia di limiti alla libera circolazione dei capitali, secondo cui «[q]ualora, [continua ..]

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IV. (Segue): la tecnica legislativa unionale

Ciò premesso, la tecnica legislativa dell’Unione resta comunque fedele al contesto dei rapporti tra diritto interno e diritto UE appena visto. Così, quando è necessario completare o integrare atti legislativi dell’U­nione, e in particolare le direttive, nella giurisprudenza della Corte di giustizia sembra evidente, ed è anzi pacifico, che siano gli Stati membri i soggetti cui spetta il potere di integrare le norme UE [30]. Trattasi quindi di un compito primariamente riservato appunto ai legislatori o alle amministrazioni nazionali, piuttosto che direttamente al giudice. E in questa diversa accezione, l’utilizzo di “clausole generali” diviene fenomeno certamente più familiare anche all’ordinamento dell’Unione. È ad esempio il caso della direttiva 2009/102/CE [31] sulle società a responsabilità limitata a socio unico, la quale, «in casi eccezionali» [32], permette agli Stati membri di derogare al principio della limitazione di responsabilità del­l’imprenditore unico a cui è informata la direttiva stessa. Analoga ipotesi appare quella tratteggiata dall’art. 6(1) della direttiva 2000/78/CE sull’aboli­zione delle discriminazioni nei luoghi di lavoro, secondo cui gli Stati membri possono perseguire quale «finalità legittima» anche una disparità di trattamento in ragione dell’età, quando ciò serve a perseguire «giustificati obiettivi di politica del lavoro, di mercato del lavoro e di formazione professionale». Ancora, si può accennare al potere discrezionale di cui all’art. 17 del c.d. regolamento Dublino III [33], che permette – ma non impone [34] – agli Stati membri di esaminare le domande di protezione internazionale anche in deroga ai criteri di competenza previsti dallo stesso regolamento, ciò costituendo «una clausola generale per le situazioni di manifesta iniquità» [35]. E si può altresì ricordare, in materia di appalti, l’art. 57 della direttiva 2014/24/UE sulla selezione qualitativa degli operatori, secondo cui è possibile l’esclusione da una procedura d’appalto se fra l’altro «l’amministra­zione aggiudicatrice può dimostrare con mezzi adeguati che l’operatore economico si è reso [continua ..]

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V. Una prospettiva più ampia: l’integrazione di “norme generali” dell’Unione

Di quanto sopra sembra potersi avere ulteriore conferma da un altro angolo visuale, quello del sistema delle fonti del diritto UE, e della relativa gerarchia. Così, e da un lato, è stabilito che le ulteriori “integrazioni” agli atti legislativi dell’Unione possano essere riservate alla Commissione, ai sensi del­l’art. 290 TFUE, a condizione che l’atto legislativo in questione preveda questa attività integrativa o di completamento (rectius, di delega), e fermo comunque che essa non potrà comunque comportare modifiche essenziali al contenuto degli atti. Dall’altro lato, ai sensi dell’art. 291 TFUE, l’esecuzione degli atti legislativi è riservata alla Commissione ma nella misura in cui sia «necessari[a] per l’attuazione degli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione», negli altri casi spettando invece espressamente agli Stati membri il compito di darvi esecuzione. Per contro, si possono altresì rintracciare fattispecie inverse, e cioè nelle quali l’utilizzo di clausole – e principi – generali si è sviluppato all’interno del rapporto fra Corte di giustizia e giudizi nazionali, e ne ha invero rafforzato la reciproca cooperazione. Si pensi all’istituto della responsabilità degli Stati membri per violazione del diritto dell’Unione europea: elaborato dalla Corte di giustizia a partire dai «principi generali comuni ai diritti degli Stati membri» [38] in materia di responsabilità extracontrattuale [39], tale rimedio ha affidato ai giudici nazionali il compito di accertare la responsabilità degli Stati membri mediante l’applicazione di clausole generali come quelle della natura grave e manifesta della violazione del diritto dell’Unione in ipotesi commessa [40].

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VI. Il ruolo peculiare della Corte di giustizia (e della Commissione) nell’interpretazione di nozioni fondamentali delle materie a competenza esclusiva dell’Unione

Con tali premesse, il quesito che si pone è a questo punto quello di chiedersi se davvero nell’ordinamento unionale forme di “clausole generali” siano così sconosciute. E se la risposta temo sia sostanzialmente positiva quando si tratta di discettare dell’esistenza di «clausole generali» in senso stretto, che abbiamo visto essere davvero ridotte a pochissime materie e altrettanto rare disposizioni, ben più consistente appare invece l’attività integrativa di “norme generali” di diritto dell’Unione europea. Tuttavia, una tale attività ha luogo con modalità peculiari, e anche in settori particolari, nei quali, a conferma di quanto sopra rilevato, l’Unione esercita competenze esclusive. Non è ovviamente questa la sede per impostare un ragionamento compiuto e sistematico, ma mi sentirei di segnalare utili spunti soprattutto per quanto concerne l’attuazione delle regole di concorrenza, di cui agli artt. 101-108 TFUE. Come si osservava, l’attività integratrice delle disposizioni di tipo generale presenti in questo settore si atteggia in modo non del tutto omologo rispetto a quanto avviene nell’ordinamento interno: la natura politico-economica della politica di concorrenza fa sì che la tecnica di redazione delle regole giuridiche, mediante cui quest’ultima è stata introdotta nell’ordinamento (anche) dell’U­nione, abbia fatto ampio ricorso a concetti giuridici indeterminati ed extra-giuridici, che ne rendono il contenuto precettivo vago e soggetto a variabili interpretazioni. E in tale prospettiva, la prima qualificazione e integrazione dei “sintagmi” che compongono le regole di concorrenza avviene ad opera della Commissione. È tale istituzione che, mediante le “comunicazioni”, e cioè atti atipici coi quali dà attuazione alla politica di concorrenza, e dunque alle norme che ad essa fanno capo, specifica concetti generali come quello di “impresa”, di “intesa restrittiva della concorrenza” [41], di infrazioni “de minimis” [42], di “effetto sul commercio intra-unionale” [43], di “mercato rilevante” [44], di “posizione dominante” e di “abuso” della stessa [45] e molte altre [46]. Analogamente, medesime attività di qualificazione [continua ..]

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NOTE

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