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Il fallimento del principio di burden-sharing e la sua rilevanza giuridica in materia di asilo

Donatella Del Vescovo, Ricercatore di Diritto dell’Unione europea, Università “Aldo Moro” di Bari   

Riferimenti alla “condivisione degli oneri”, alla “condivisione delle responsabilità” o a ciò che il trattato di Lisbona preferisce ora chiamare “solidarietà tra gli Stati membri” sono spesso presenti nel processo decisionale dell’UE. Questo articolo mira a contribuire al nascente dibattito sulla condivisione degli oneri in Europa affrontando le seguenti domande: Perché e in quali condizioni si svolge la condivisione degli oneri tra gli Stati membri? Perché gli “oneri” sono così equamente distribuiti e come si possono spiegare i modelli esistenti di distribuzione degli oneri tra gli Stati? Perché sono così difficili da raggiungere accordi di condivisione degli oneri efficaci ed equi? Queste do­mande vengono affrontate fornendo innanzitutto una panoramica del dibattito teorico sulle motivazioni e sui meccanismi della condivisione degli oneri dell’UE; e in secondo luogo, illustrando alcune delle sfide e dei limiti di un’equa ripartizione degli oneri nel caso della gestione dei rifugiati nell’UE.

PAROLE CHIAVE: burden sharing - sistema di Dublino - asilo - ue corte asilo - diritto di asilo

References to ‘burden-sharing’, ‘responsibility-sharing’, or what the Lisbon Treaty now prefers to call ‘solidarity between the member states’are frequently heard in the context of EU policy making. This article aims to contribute to the nascent debate on European burden-sharing by addressing the following questions: Why and under what conditions does burden-sharing among the member states take place? Why are ‘burdens’so unequally distributed and how can one explain existing patterns of burden distribution among states? Why are effective and equitable burden-sharing arrangements so difficult to achieve? These questions are addressed by first providing on overview of the theoretical debate on the motivations and mechanisms of EU burden-sharing; and second, by illustrating some of the challenges and limitations of equitable burden-sharing in the case of EU refugee management.

Sommario:

I. Premessa - II. Il Sistema Dublino e le varie proposte di riforma - III. Quando è nato e come si è evoluto nel tempo il principio di burden-sharing - IV. Le procedure di infrazione aperte nei confronti di Ungheria, Polonia e Repubblica Ceca - V. Le due decisioni del Consiglio oggetto di contestazione - VI. L’argomento a difesa degli Stati basato sull’art. 72 TFUE e il contenuto delle pronunce della Corte - VII. Conclusioni - NOTE


I. Premessa

La crisi dei rifugiati europea ha innescato nel corso degli anni un profondo stallo istituzionale dell’Unione chiamando in causa il costante problema della legittimazione democratica delle decisioni europee. Questi atti normativi infatti hanno acuito la frattura tra i Paesi europei dell’Europa orientale e l’Unione, evidenziando in tal modo la assoluta mancanza di cooperazione di fronte ad ambiziosi obiettivi di costruzione di un Sistema comune europeo di asilo e di riduzione delle differenze tuttora esistenti all’in­terno dello Spazio europeo [1]. Mentre dunque una minoranza degli Stati membri offriva il proprio aiuto ai rifugiati, la maggioranza al contrario voltava le spalle ai propri obblighi internazionali attraverso una intensificazione dell’approccio restrittivo delle politiche sull’immigrazione che ha aperto definitivamente la strada al fallimento del principio del burden-sharing. Questa conseguenza è stata dovuta all’assoluta incongruità tra l’obiettivo della creazione di un effettivo spazio di libertà sicurezza e giustizia e le esigenze statali di sicurezza e prevenzione del terrorismo internazionale, il tutto a pieno discapito dei diritti dei cittadini dei Paesi terzi in Europa. D’altronde è innegabile che l’ormai pluridecennale comunitarizzazione della materia di asilo e immigrazione non abbia ad oggi condotto ad un allineamento dei tassi di accoglienza, né dei livelli di tutela offerti dagli Stati membri. Importanti a tal proposito sarebbero tre fondamentali obiettivi per l’UE, ognuno contenente determinate misure da adottare. Il primo consisterebbe nel separare il problema dell’asilo da quello del­l’immigrazione economica, al fine di evitare che il sistema costruito dagli Stati membri per proteggere i richiedenti asilo crolli sotto la pressione di persone in cerca di accettabili livelli di benessere, ma non effettivamente bisognose, in senso stretto, di protezione. Per raggiungerlo, sarebbe necessario aprire dei canali di immigrazione legale e, in particolare, istituire la possibilità di ingresso per ricerca di lavoro, condizionato al possesso di mezzi di so­stentamento sufficienti [2]. Il secondo obiettivo comporterebbe l’equilibrare gli sforzi degli Stati membri nell’accoglienza dei profughi. Oggi sappiamo che la materia è disci­plinata dal regolamento Dublino [3], [continua ..]

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II. Il Sistema Dublino e le varie proposte di riforma

Contrariamente a ciò che prevede il diritto primario riguardo alla condivisione delle responsabilità in materia di asilo [7], il diritto derivato non riprende in maniera adeguata la ripartizione solidale degli oneri tra gli Stati membri. Estremamente indicativo di tale approccio è il regolamento Dublino che rappresenta il nucleo della politica europea in materia di asilo. Secondo lo stesso infatti al fine di evitare domande multiple di protezione internazionale e di neutralizzare i fenomeni del c.d. asylum shopping, tale competenza deve essere attribuita ad un unico Stato, identificato sulla base di criteri oggettivi [8]. Come è noto, tra questi criteri un rilievo assolutamente preponderante è di fatto assegnato alla regola del Paese di primo ingresso (regolare o irregolare) [9]. Tale Stato infatti, deve farsi interamente carico della gestione totale dei richiedenti asilo, creando così uno squilibrio strutturale tra le responsabilità degli Stati frontalieri da una parte, e quelle che ricadono sui restanti Stati membri, dall’altra. Pertanto nel corso degli anni non è sembrato che la regola dello Stato di primo ingresso rappresentasse l’emblema della solidarietà quanto piuttosto dell’iniqua ripartizione degli oneri tra gli Stati dell’Unione [10]. Nonostante ciò, gli Stati stessi hanno continuato a mostrare una decisa resistenza a intervenire sui criteri di ripartizione delle competenze in materia di asilo, vanificando di conseguenza il perseguimento dell’interesse comune a causa della prevalenza dei loro interessi egoistici. Di conseguenza è palesemente emerso come nel Sistema Dublino la solidarietà fosse prevalentemente rimessa alla volontà degli Stati membri, i quali potevano addirittura decidere di assumere la competenza all’esame della domanda, derogando ai criteri fissati dal regolamento, in applicazione della c.d. “clausola di sovranità”, prevista dall’art. 17 del regolamento stesso [11]. Da qui, l’urgenza di una riforma che consentisse una effettiva gestione dei richiedenti asilo su scala europea. La riforma, avviata dalla Commissione europea nel 2016 [12], sembrava andare in questa direzione, fissando un meccanismo automatico di ripartizione a favore dei Paesi più esposti. I principi di fondo erano quelli della «condivisione equa» di [continua ..]

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III. Quando è nato e come si è evoluto nel tempo il principio di burden-sharing

Prima di affrontare dunque il definitivo fallimento del principio del burden-sharing [31] nella realtà effettuale, ripercorriamo con la dovuta attenzione come nasce e come si evolve un principio che altro non è che un tentativo dell’Unione europea volto a riequilibrare la suddivisione delle responsabilità all’interno della stessa. Esso provvede ad attuare nella pratica il più generale principio di solidarietà ed equa condivisione degli oneri che già nel corso degli anni era stato oggetto di numerose pronunce della Corte di giustizia [32]. Ripercorrendo infatti il percorso offerto dalla Corte notiamo come già nel 1983, nel contesto delle quote siderurgiche, essa aveva spiegato che «va escluso che la nozione di stato di necessità sia ammissibile nell’ambito particolare del sistema delle quote di cui all’art. 58 del trattato CECA, che è basato sulla solidarietà di tutte le imprese siderurgiche della Comunità di fronte alla crisi e mira ad una ripartizione equa dei sacrifici che derivano da situazioni economiche ineluttabili» [33]. Anche nel contesto del complesso regime in materia di smercio delle eccedenze di zucchero nella causa Eridania zuccherifici nazionali e a. [34], la Corte era stata chiamata a decidere se il sistema di quote che, si ripercuoteva più gravemente, in termini finanziari, sui produttori italiani rispetto ai produttori di altri Stati membri fosse o meno illegittimo. La Commissione, in difesa del regime, aveva sostenuto che la fissazione di quote nazionali in base alla produzione effettiva delle imprese era conforme ai principi della solidarietà tra i produttori. La Corte a sua volta affermò che «a ragione il Consiglio ha ripartito le quote fissate tra le singole imprese in base alla loro produzione effettiva. Siffatta ripartizione degli oneri è (…) consona al principio della solidarietà dei produttori, dato che la produzione costituisce un criterio legittimo per valutare ad un tempo l’importanza economica dei produttori e gli utili che essi ricavano dal sistema» [35]. Pertanto statuendo quanto precede, la Corte ha chiarito oltre ogni ragionevole dubbio che il principio di solidarietà implica, talora, l’accettazione della condivisione di oneri. Anche in seguito, nella causa Grzelczyk [36], la Corte aveva invocato la [continua ..]

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IV. Le procedure di infrazione aperte nei confronti di Ungheria, Polonia e Repubblica Ceca

Come abbiamo precedentemente evidenziato, la risposta degli Stati membri alle ripetute pressioni migratorie ha messo in evidenza l’assenza di cooperazione e solidarietà interstatale, facendo emergere in maniera energica la necessità di rafforzare nella pratica il principio di burden-sharing, al fine di favorire una più equa ripartizione intra-europea degli oneri e delle responsabilità in materia di asilo. Un caso eclatante di fragilità della fiducia e della cooperazione interstatale è quello recentemente affrontato dalla Corte di giustizia nei confronti del­l’Ungheria, Polonia e Repubblica Ceca, condannate per non aver onorato l’impegno alla redistribuzione dei richiedenti asilo raggiunto nel Consiglio dell’UE nel settembre 2015 [53] in cui 160 mila profughi approdati in Italia e in Grecia avrebbero dovuto trovare accoglienza in altri Paesi UE, secondo quote precise. I tre governi avevano invocato, al fine di disattendere gli impegni presi con l’UE, problemi di sicurezza nazionale e ordine pubblico. Ma più profondamente ponevano un problema di sovranità nazionale, contestando in base all’art. 72 TFUE il diritto di autorità esterne, quali l’Unione Europea, di decidere chi dovesse essere ammesso dentro i loro confini. L’articolo in questione prevede infatti che le disposizioni relative allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia (in cui rientra di fatto la politica di asilo) non pregiudicano l’esercizio delle responsabilità degli Stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna. La Corte in questo giudizio dando torto agli Stati inadempienti, ha ritenuto che l’articolo in questione dovesse essere interpretato restrittivamente in quanto lo stesso «non conferisce agli Stati membri il potere di derogare a disposizioni di diritto dell’Unione mediante il ‘mero richiamo’ agli interessi connessi al mantenimento dell’ordine pubblico e alla salvaguardia della sicurezza interna, ma impone loro di dimostrare la necessità di avvalersi della deroga prevista da detto articolo al fine di esercitare le loro responsabilità in tali materie». La Corte dunque mette in luce un principio basilare in materia di asilo: le motivazioni addotte dai governi non possono consentire agli stessi di sottrarsi all’applicazione di un [continua ..]

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V. Le due decisioni del Consiglio oggetto di contestazione

Al fine di comprendere meglio la problematica sorta nella causa in og­getto occorre analizzare congiuntamente le decisioni di ricollocazione, nel contesto sociale e giuridico in cui sono venute in essere. Il Sistema europeo comune di asilo sappiamo essere collocato in un quadro normativo internazionale alquanto articolato, composto da una pluralità di fonti consuetudinarie [59] e pattizie [60] che vincolano gli Stati membri sin da prima dell’istituzione del Sistema stesso, talora con significative divergenze tra i loro ordinamenti. Come è noto, le norme consuetudinarie si applicano anche all’Unione mentre, con riferimento a quelle pattizie, l’art. 78, par. 1, TFUE specifica che la stessa deve conformarsi alla citata Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e al Protocollo del 31 gennaio 1967 nonché agli altri Trattati pertinenti, anche allo scopo di evitare che gli Stati membri siano assoggettati a disposizioni tra loro incompatibili. Il diritto dell’Unione, pertanto, si è inserito nel quadro normativo internazionale preesistente e ha contribuito a svilupparlo ulteriormente [61]. Il Sistema europeo comune di asilo dunque, sino alla Primavera araba, ha funzionato in maniera sostanzialmente ordinata. La destituzione dei regimi maghrebini e la guerra civile di Siria lo hanno, però, messo fortemente in crisi [62]. Proprio in ragione di questa crisi il Consiglio ha adottato le due decisioni di cui sopra, finalizzate ad alleviare le pressioni, di dimensioni eccezionali, gravanti sui sistemi di asilo e di accoglienza dell’Italia e della Grecia [63]. Questo fu fatto utilizzando per la prima volta l’art. 78, par. 3, TFUE, quale base giuridica per l’assunzione di misure temporanee a beneficio di Stati membri interessati da «una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di Paesi terzi» [64]. Tuttavia la scelta delle istituzioni di utilizzare per la prima volta la procedura semplificata prevista all’art. 78, par. 3 TFUE, è stata preceduta da un lungo e difficile negoziato. In particolare, il dibattito sul quale gli Stati membri si sono concentrati maggiormente aveva come oggetto i criteri in base ai quali stabilire le quote spettanti ad ogni Paese UE e la loro natura vincolante, o meno. L’Ungheria, la Repubblica Ceca, la Repubblica Slovacca e la Romania hanno rifiutato tout court tale [continua ..]

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VI. L’argomento a difesa degli Stati basato sull’art. 72 TFUE e il contenuto delle pronunce della Corte

Esaminando ora il merito della controversia, notiamo come in sostanza la Polonia, l’Ungheria e la Repubblica Ceca avevano impostato la loro difesa interamente sull’art. 72 TFUE [83]. Esse infatti contestavano la ricevibilità dei ricorsi in quanto sostenevano di poter invocare questo articolo del Trattato come giustificazione per l’omessa applicazione di entrambe le decisioni. Gli Stati basavano la loro tesi sulla motivazione che le misure dell’Unio­ne adottate ai sensi del Titolo V della parte terza del TFUE (di cui fa parte l’art. 78 TFUE, base delle decisioni di ricollocazione) “non ostavano all’e­sercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna”. I convenuti infatti nello specifico sostenevano che poiché le decisioni di ricollocazione erano nel frattempo scadute e gli Stati membri interessati non potevano più porre rimedio al loro inadempimento, il ricorso fosse privo di oggetto, e pertanto non essendovi un possibile rimedio alla presunta violazione, la sentenza della Corte avrebbe avuto soltanto un effetto dichiarativo. Questa giustificazione è stata nettamente rifiutata dalla Corte, la quale chiamando in causa la sua costante giurisprudenza, ha ribadito come l’esisten­za di un inadempimento dev’essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato [84]. Pertanto, la Commissione avrebbe potuto adire la Corte di giustizia anche qualora l’asserito inadempimento fosse praticamente cessato [85]. D’altronde se la linea argomentativa dei tre Stati membri in questione avesse dovuto essere accolta, allora qualsiasi Stato membro che, con il suo comportamento, avesse compromesso la realizzazione dell’obiettivo inerente a una decisione adottata sulla base dell’art. 78, par. 3, TFUE [86], avrebbe potuto evitare un procedimento per inadempimento, per il solo motivo che l’inadempi­mento verteva su un atto il cui periodo di applicazione era definitivamente spirato. Questo infatti avrebbe comportato per gli Stati membri inadempienti di trarre un evidente beneficio proprio dalle loro inadempienze. Dunque la più importante giustificazione a sostegno dell’inadempimento dei 3 Stati erano gli obblighi previsti [continua ..]

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VII. Conclusioni

La sentenza appena citata pur rappresentando senza dubbio un precedente rilevante è certamente la spia di una intersezione tra sistemi che non funziona per i molteplici motivi a cui si accennava in precedenza. La tensione fra il sopracitato e rinnovato protagonismo degli Stati e la volontà di uniformare le regole europee e i livelli di tutela sembra, infatti, lontana dal risolversi. Non riteniamo sia stata operata in alcun modo una sintesi, ma che anzi la pronuncia abbia rilevato le contraddizioni di un sistema mai realmente nato [107]. Inoltre ci chiediamo come mai questa azione giudiziaria sia stata così circospetta e dilazionata nel tempo [108]. Secondo il nostro parere la lentezza e la prudenza dell’azione comunitaria in tale specifico caso si spiegano anzitutto con una caratteristica che accompagna la costruzione europea fin dalle sue origini: la preminenza della dimensione economica su quella politica e sociale. Nata come Comunità europea del carbone e dell’acciaio, divenuta poi Mercato comune europeo, essa infatti ha sempre affidato agli interessi economici il compito di guidare l’integrazione tra i Paesi membri, sperando che l’economia avrebbe trainato la politica. Ancora oggi, le quote latte o l’eti­chettatura dei prodotti, per non menzionare gli aiuti di stato o il sostegno alle banche, sono regolati con molta più attenzione, severità e rapidità delle violazioni in materia di diritti umani. Le politiche migratorie poi, come quelle relative alla cittadinanza, sono sempre state gelosamente difese dai governi nazionali. Oltretutto, se i tre governi dell’Europa orientale sono venuti allo scoperto subito e in modo aperto, altri governi in forme meno clamorose e più indirette li hanno seguiti: i richiedenti asilo ricollocati infatti sono stati in tutto appena 13 mila dall’Italia e poco più di 20 mila dalla Grecia, prima che il programma di reinsediamento venisse ufficialmente (e ingloriosamente) abbandonato. Pertanto la differenza tra l’obiettivo iniziale e quello raggiunto non può essere addossata unicamente, e nemmeno prevalentemente, alla riluttanza dei tre governi finiti sul banco degli imputati. Altri fatti successivi, come la sospensione dei soccorsi in mare, gli onerosi accordi con i Paesi di transito, il recente sostegno alla chiusura greca delle frontiere [109], con tanto di invio di mezzi navali e aerei, [continua ..]

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NOTE

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