Il presente contributo propone una lettura sinergica della cooperazione bilaterale rispetto al progetto europeo, nell’intento di superare la tradizionale contrapposizione tra dimensione intergovernativa e modello di integrazione comunitaria. Pur non facendo parte formalmente del sistema delle fonti, gli strumenti interstatali sono soggetti comunque a limiti di compatibilità fino ad esprimere in qualche caso moduli di incorporazione e di semi-integrazione nell’ordinamento europeo. Importante si rivela il ruolo esercitato dalla Corte anche rispetto agli accordi bilaterali, come dimostrano la sentenza Achmea e le implicazioni che ne sono derivate nella sua esecuzione. Gli esempi di accordi bilaterali sono numerosi, dal Trattato di Aquisgrana sottoscritto nel 2019 tra Francia e Germania, alle negoziazioni in corso tra Italia e Francia per la conclusione del c.d. Trattato del Quirinale. Le forme strutturate di cooperazione bilaterale possono facilitare la formazione del consenso nei processi negoziali dell’Unione europea. L’esperienza dimostra infatti che la costituzione di gruppi di “amici” può favorire la definizione di posizioni comuni che possano fare avanzare i processi normativi in sede europea. In definitiva, a condizione che vengano rispettati i principi generali sanciti nei Trattati, gli accordi bilaterali tra Stati membri possono essere intesi come un utile e trasparente strumento atto a contribuire al processo di integrazione europea.

SOMMARIO:

I. Gli accordi tra Stati membri nel sistema dell’Unione: limiti e principi - II. Collocazione degli accordi nel sistema dell’Unione - III. Accordi tra Stati membri e ruolo della Corte di giustizia - IV. L’ipotesi di trattato tra l’Italia e la Francia: il c.d. Trattato del Quirinale - V. Qualche considerazione conclusiva - NOTE

I. Gli accordi tra Stati membri nel sistema dell’Unione: limiti e principi

La cooperazione tra Stati membri a livello bilaterale non ha mai cessato di accompagnare il processo di integrazione europea fin dalle sue origini. Nel presente contributo si intende proporre una lettura sinergica e coerente della cooperazione bilaterale rispetto al progetto europeo, nell’intento di superare la tradizionale contrapposizione tra dimensione intergovernativa, che sarebbe naturalmente sottesa agli accordi bilaterali e il modello di integrazione comunitaria, perseguito dai Trattati dell’Unione [1]. In altre parole, si vuole qui privilegiare una lettura dei rapporti bilaterali congeniale o comple­mentare rispetto agli obiettivi e al funzionamento dell’Unione europea. La cooperazione tra Stati può svilupparsi in modo informale oppure in modo formale attraverso la conclusione di accordi tra Stati membri rilevanti sul piano del diritto internazionale. Limitando l’esame alla dimensione formale, conviene richiamare taluni limiti e principi fissati dal diritto dell’Unio­ne e in particolare, tra questi, giova ricordare che in base ai Trattati non sono ammessi accordi tra Stati membri negli ambiti di competenza esclusiva del­l’Unione, a meno che non si tratti di accordi di mera esecuzione o previamente autorizzati. Accordi bilaterali possono invece essere conclusi nei settori di competenza concorrente o condivisa, definiti dall’art. 4 TFUE, co­me è accaduto soprattutto nei settori della politica sociale, del trasporto e della protezione degli investimenti [2]. Possono essere altresì conclusi negli ambiti delle competenze di sostegno, quali, educazione, gioventù sport (art. 6 TFUE). Fuori dagli ambiti di competenza dell’Unione, gli Stati sono liberi di concludere accordi internazionali, come si verifica in politica estera soprattutto con la conclusione di accordi c.d. di amicizia. Quanto ai limiti alla conclusione di accordi tra Stati membri, conviene richiamare l’obbligo di rispettare la leale cooperazione (art. 4, par. 3, TUE), che impone agli Stati di astenersi dalla conclusione di accordi che possano pregiudicare l’attuazione di una strategia dell’Unione, compromettere lo sviluppo del diritto dell’Unione o alterare l’equilibrio interistituzionale [3]. La leale cooperazione può essere letta congiuntamente con il principio di solidarietà previsto dagli artt. 3, par. 3, TUE e 24, par. 2, TUE e [continua ..]

II. Collocazione degli accordi nel sistema dell’Unione

Venendo alla collocazione degli accordi interstatali nel sistema del­l’Unione europea, la giurisprudenza ha chiarito a più riprese che questi accordi, pur non facendo parte formalmente del sistema delle fonti [4], devono risultare conformi e compatibili con il diritto dell’Unione. La varietà di accordi interstatali ha indotto la dottrina ad individuare formule di incorporazione e di semi-integrazione di questi strumenti internazionali nel sistema europeo. Gli accordi tra Stati membri vengono così intesi come una fonte complementare del diritto dell’Unione, nei casi in cui essi siano previsti dal Trattato, nelle ipotesi in cui, pur non essendo previsti, il loro contenuto sia volto a perseguire gli obiettivi dell’Unione [5] oppure negli ambiti in cui pur non avendo l’Unione esercitato la sua competenza, il loro contenuto sia da mettere comunque in relazione con gli obiettivi previsti dai Trattati [6]. Gli accordi tra Stati membri possono addirittura assumere la qualificazione di “quasi strumenti di diritto dell’Unione” [7], nelle situazioni in cui essi precedono l’adozione di atti di diritto derivato. A tale riguardo, conviene ricordare l’art. 293 CE, soppresso dal Trattato di Lisbona, il quale prevedeva espressamente la conclusione di convenzioni fra gli Stati membri, come si è verificato soprattutto nell’ambito del diritto internazionale privato. Si pensi anche agli strumenti adottati nel contesto del c.d. vecchio terzo pilastro, trasformatisi progressivamente in atti di diritto derivato. In particolare, si possono menzionare le convenzioni concluse sulla base dell’art. 34, par. 2, lettera d, UE, quale la convenzione del 26 luglio 1995 che stabilisce un Ufficio europeo di polizia (Europol) [8], la convenzione del 26 maggio 1997 relati­va alla notificazione negli Stati membri dell’Unione europea degli atti giudiziari ed extragiudiziali in materia civile e commerciale [9] ovvero la convenzione del 28 maggio 1998 (Bruxelles II) sulla giurisdizione, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale [10]. In seguito alla soppressione del c.d. terzo pilastro, disposta dal Trattato di Lisbona, che ha determinato una categoria unitaria degli atti dell’Unione, è chiaramente venuta meno la possibilità per gli Stati di concludere dette convenzioni [11]. Gli accordi [continua ..]

III. Accordi tra Stati membri e ruolo della Corte di giustizia

La Corte di giustizia è in grado di esercitare un ruolo incisivo rispetto agli accordi tra Stati membri nei limiti stabiliti dai Trattati dell’Unione. Non vi è dubbio che la Corte sia chiamata a svolgere un controllo ex ante, ai sensi dell’art. 218, par. 11 TFUE, soltanto degli accordi che l’Unione intende concludere, includendovi “ogni impegno a carattere vincolante assunto da soggetti di diritto internazionale, indipendentemente dalla sua forma” [19]. Il controllo preventivo, ad opera della Corte di giustizia, non può quindi investire gli accordi tra Stati membri, che non prevedano la partecipazione del­l’Unione. È interessante, tuttavia, ricordare che il Trattato CECA ammetteva per gli accordi tra Stati membri un controllo preventivo della Commissione, le cui raccomandazioni potevano far oggetto di ricorso per annullamento innanzi alla Corte di giustizia [20]. Una procedura peculiare è tuttora prevista nel Trattato Euratom; ai sensi dell’art. 103, lo Stato interessato a concludere un accordo con un Paese terzo, su cui la Commissione esprima obiezioni, può chiedere alla Corte di giustizia di pronunciarsi sulla compatibilità del progetto di accordo con le disposizioni del Trattato Euratom. Nel sistema dell’Unione è anche evidente che la Corte non possa accertare e tantomeno sanzionare l’inadempimento da parte di uno Stato rispetto ad un accordo interstatale [21]. Proprio in ragione dello statuto particolare del diritto complementare, va altresì esclusa la competenza interpretativa della Corte, salvo il caso in cui questa competenza non le sia attribuita da disposizioni specifiche [22]. La Corte ha tuttavia ammesso la possibilità di esaminare in via preventiva un progetto di accordo tra gli Stati membri, cui l’Unione (allora Comunità) non partecipava [23], al fine di verificare il corretto riparto delle competenze [24]. In termini speculari, in sede di controllo ex post, la Corte è competente ad accertare, nel quadro delle procedure di infrazione ai sensi degli artt. 258 e 259 TFUE (o di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 TFUE), se attraverso la conclusione di un accordo interstatale gli Stati membri abbiano violato le norme del Trattato sulle attribuzioni di competenze. Per testimoniare l’intensità del controllo che la Corte è in grado di [continua ..]

IV. L’ipotesi di trattato tra l’Italia e la Francia: il c.d. Trattato del Quirinale

Descritto il quadro generale è possibile ora prendere in esame i rapporti bilaterali tra Italia e Francia e in particolare l’ipotesi di trattato (c.d. Trattato del Quirinale) che dovrebbe ispirarsi al trattato concluso tra Germania e Francia (c.d. Trattato d’Aix la Chapelle o di Aquisgrana). Il Trattato di Aquisgrana, firmato il 22 gennaio 2019 ed entrato in vigore il 22 gennaio 2020, mira a rafforzare i legami tra la Repubblica francese e la Repubblica federale tedesca, già definiti dal Trattato dell’Eliseo del 22 gennaio 1963. Quest’ultimo resta in vigore, essendosi estinto soltanto nelle parti divenute incompatibili per effetto dell’innovazione, come dispone l’art. 27 del nuovo trattato. Il Trattato di Aquisgrana disciplina aspetti concernenti la politica estera (pace, difesa, sicurezza e sviluppo), istruzione e cultura (corsi di lingua, ricerca scientifica, partecipazione a reti universitarie europee); gioventù (progetti di scambi). Il nuovo trattato intende estendere la cooperazione anche ad altri ambiti, quali l’ambiente ed il digitale, nel tentativo di offrire una cooperazione stabile e organizzata da attuare attraverso forme di governance e metodi condivisi [34]. L’idea di un trattato bilaterale tra Italia e Francia viene lanciata durante il vertice bilaterale del 2017, sulla base di una proposta iniziale che identificava nella materia culturale – universitaria e nell’ambito economico ed industriale le due aree in cui rafforzare una possibile cooperazione. Su questa ipotesi, una commissione di saggi, nominata nel mese di gennaio 2018, ha lavorato e prodotto un Rapporto il 3 maggio 2018. Dopo una fase di stallo, i contatti sono ripresi nel mese di settembre 2019 grazie all’incontro tra il Presidente della Repubblica francese e il Presidente della Repubblica italiana, che ha consentito di rilanciare il dialogo tra i due Paesi. Hanno fatto seguito riunioni a livello diplomatico e contatti, anche in sede tecnica, nel­l’in­tento di lavorare per la conclusione di un accordo di cooperazione «bilaterale», sul modello del trattato franco-tedesco. Gli ambiti della cooperazione dovrebbero includere la politica estera, soprattutto nel quadro del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, attraverso la creazione di meccanismi stabili, a livello sia politico che di alti funzionari, di consultazioni rafforzate sulle principali [continua ..]

V. Qualche considerazione conclusiva

Nel tentativo di formulare qualche considerazione conclusiva vorrei spostare ora l’attenzione sulle modalità del negoziato in Consiglio e soprattutto sulla difficoltà di coagulare il consenso nell’Unione a 27, difficoltà che tutti gli Stati incontrano, indipendentemente dal peso economico e demografico [36]. Le regole classiche e i tradizionali metodi della diplomazia multilaterale non sempre si rivelano idonei a fare avanzare i processi normativi in una Unione a 27 [37]. Nessun paese, per quanto grande ed economicamente forte possa essere, da solo è in grado di orientare il dibattito in Consiglio. Da qui si può comprendere la tendenza degli Stati membri a cercare forme di aggregazione di diversa natura. Vi sono gruppi geografici, quali il gruppo di Visegrad (Ungheria, Polonia, Slovacchia e Repubblica Ceca), i Paesi nordici baltici (Svezia, Finlandia, Danimarca, Estonia, Lituania, Lettonia) e lo storico Benelux [38] (Lussemburgo, Belgio, Paesi Bassi). L’aggrega­zione dei Paesi del Mediterraneo avviene sulla base di formule variabili, spontanee e meno strutturate, in assenza di un evidente e condiviso collante sul piano storico e geografico. Queste forme di aggregazione dovrebbero favorire la definizione di posizioni da rappresentare in Consiglio nelle occasioni in cui i governi sono chiamati ad esprimersi [39]. I gruppi geografici appaiono legati a livello ideologico o culturale, ma questo non basta per garantire convergenza delle posizioni da esprimere in Consiglio [40]. Per questa ragione, a volte si rivelano più efficaci rispetto all’obiettivo di coagulare una posizione maggioritaria o consensuale forme di aggregazione variabile che si determinano in maniera spontanea in funzione delle tematiche. Si assiste così al fiorire di “gruppi di amici” (tra gli altri esempi, amici della rule of law, della coesione, della trasparenza). Si tratta di gruppi che variano a seconda dei temi già portati in discussione al Consiglio o di cui si vorrebbe proporre l’inserimento nell’agenda del­l’Unione. La composizione varia anche in funzione delle forze politiche che detengono la maggioranza di governo degli Stati, con il risultato che quando queste cambiano può mutare la compagine dei gruppi, determinando l’uscita di taluni Stati dal gruppo di “amici” o semplicemente il congelamento [continua ..]

NOTE