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Doppia pregiudizialità e concorso di rimedi per la tutela dei diritti fondamentali

Fabio Spitaleri, Ricercatore di Diritto dell’Unione europea, Università di Trieste.

L’articolo riguarda quelle situazioni c.d. di doppia pregiudizialità sui diritti fondamentali nelle quali, in un ambito di rilevanza comunitaria, una legge che incide su diritti fondamentali della persona sia oggetto di dubbi, sia sotto il profilo della sua conformità alla Costituzione, sia sotto il profilo della sua compatibilità con la Carta. L’articolo si propone di individuare criteri utili per orientare il giudice comune nella delicata scelta se sollevare (e con quale ordine sollevare) una questione pregiudiziale e/o una questione di costituzionalità, in queste situazioni particolari. A tal fine, il lavoro esamina la giurisprudenza della Corte di giustizia relativa al rapporto tra giudizio incidentale di costituzionalità e rinvio pregiudiziale. Esso procede quindi all’illustrazione delle pronunce della Corte costituzionale che, dopo un primo passaggio non esente da alcune contraddizioni, hanno prodotto un sostanziale allineamento alle indicazioni ricavabili dalla giurisprudenza della Corte di Lussemburgo. Vengono infine indicati i criteri che il giudice nazionale potrebbe seguire nella scelta del rimedio da attivare in questi casi.

Il presente articolo è destinato ad essere pubblicato in C. PADULA (a cura di), Una nuova stagione creativa della Corte costituzionale?, Napoli, 2020.

PAROLE CHIAVE: Corte di giustizia - rinvio pregiudiziale - Corte costituzionale - legittimità costituzionale - diritti fondamentali - dialogo tra Corti

This paper tackles the issue of which procedural remedy should be applied by national courts confronted with disputes in which a national law potentially affects a fundamental right protected by both the Italian Constitution and the EU Charter. Indeed, in similar cases ordinary courts could be doubtful about raising the question of Constitutional legality before the Italian Constitutional Court or referring to the ECJ through the preliminary ruling mechanism. This article is aimed at identifying criteria in order to help ordinary courts to solve this dilemma. To this end, the work examines the case law of the Court of Justice concerning the relationship between the constitutionality proceedings and preliminary ruling. It then proceeds to illustrate the relevant judgements of the Italian Constitutional Court. Whilst its first judgement has been highly controversial, subsequent case law of the Italian Constitutional Court complied with the standards set out by the Court of Luxembourg. Finally, the criteria that the national courts could follow in these cases are indicated.

KEYWORDS

Court of Justice – Reference for a Preliminary Ruling – Italian Constitutional Court – Question of Constitutional Legality – Fundamental Rights – Dialogue between Courts.

Sommario:

I. Introduzione: doppia pregiudizialità e concorso di rimedi per la tutela dei diritti fondamentali. - II. La giurisprudenza della Corte di giustizia relativa al rapporto tra giudizio incidentale di costituzionalità e rinvio pregiudiziale. - III. Disallineamento (episodico) e riallineamento (sistematico) della Corte costituzionae italiana alle indicazioni della Corte di giustizia. - IV. Criteri guida per la scelta del giudice comune tra rinvio pregiudiziale e giudizio di costituzionalità: il criterio del rimedio più diretto ed efficace. - V. (Segue) Il criterio dell’avvio del dialogo per la definizione dello standard comune di tutela di un diritto fondamentale. - VI. Conclusioni. - NOTE


I. Introduzione: doppia pregiudizialità e concorso di rimedi per la tutela dei diritti fondamentali.

Il problema della doppia pregiudizialità, della possibilità cioè che una medesima causa sollevi allo stesso tempo questioni pregiudiziali, ai sensi dell’art. 267 TFUE, e questioni di legittimità costituzionale [1], si è posto in diverse occasioni davanti a giudici italiani (e di altri Stati membri). I casi che emergono dalla prassi possono essere classificati in vario modo. Anzitutto, facendo leva sul contenuto delle questioni proposte, si può distinguere tra doppia pregiudizialità “propria” e “impropria” [2]. Alla prima ipotesi (doppia pregiudizialità in senso proprio) sono riconducibili le situazioni nelle quali le questioni sollevate sono diverse, venendo in rilievo, da un lato, la contrarietà di una legge a una norma della Costituzione e, dal­l’altro, la compatibilità della medesima legge con una disposizione di diritto dell’Unione di diverso contenuto [3]. È questa l’ipotesi più intuitiva, nella quale i due parametri (costituzionale e dell’Unione), richiamati dal giudice comune, hanno un contenuto diverso. In realtà, com’è noto, non è questa l’unica ipotesi che si può riscontrare nella prassi. In effetti, si possono rilevare anche casi di doppia pregiudizialità “in senso improprio”, nei quali l’unico dubbio che si pone è, nella sostanza, il rispetto del diritto dell’Unione. Ipotesi del genere si possono verificare in tutti gli ordinamenti che, come quello italiano, contemplano norme costituzionali, che impongono al legislatore il rispetto dei vincoli derivanti dall’appartenenza all’Unione europea [4]. In questi casi, anche la parallela questione di costituzionalità ha ad oggetto il rispetto del diritto dell’Unione, sia pure con riferimento al parametro interno che rinvia alla fonte sovranazionale. Nella prassi non sono mancati neppure casi “misti”, nei quali le doppie questioni (di legittimità costituzionale e pregiudiziali) erano, in parte, di contenuto diverso e, in parte, coincidenti [5]. Un’ulteriore classificazione può essere fatta in relazione al momento del­l’incidente processuale. Talvolta, la doppia pregiudizialità è “contestuale”, nel senso che le due tipologie di questioni sono sollevate simultaneamente [continua ..]

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II. La giurisprudenza della Corte di giustizia relativa al rapporto tra giudizio incidentale di costituzionalità e rinvio pregiudiziale.

Da tempo la Corte di giustizia ha preso posizione sulla compatibilità con l’art. 267 TFUE di una norma interna che, in caso di doppia pregiudizialità, impone al giudice comune di rivolgersi in via prioritaria o esclusiva alla Corte costituzionale [28]. Già nel caso Mecanarte del 1991, con grande chiarezza la Corte di giustizia ha stabilito che «un giudice nazionale, adito in una controversia concernente il diritto comunitario, il quale constati l’incostituzionalità di una norma nazionale, non è privato della facoltà né dispensato dall’obbligo, di cui all’art. 177 del Trattato CEE [divenuto ora art. 267 TFUE], di sottoporre alla Corte di giustizia questioni relative all’interpretazione e alla validità del diritto comunitario per il fatto che detta constatazione sia soggetta a ricorso obbligatorio dinanzi alla Corte costituzionale» [29]. Le indicazioni della sentenza Mecanarte sono molto chiare. Il ricorso obbligatorio alla Corte costituzionale non può limitare le prerogative che il giudice comune trae dall’art. 267 TFUE. Il rinvio pregiudiziale non può essere subordinato, in via generale, al giudizio incidentale di costituzionalità, in forza di una disposizione interna o di un orientamento giurisprudenziale, che assegna a quest’ultimo rimedio un’automatica priorità. Una disposizione del genere non è compatibile con l’art. 267 TFUE e pertanto – anche se di rango costituzionale – deve essere interpretata conformemente al diritto del­l’Unione o, se ciò non è possibile, disapplicata [30]. La giurisprudenza successiva ha confermato questo orientamento [31], apportando alcune importanti precisazioni. Nella sentenza Melki e Abdeli del 2010 [32], che rappresenta il caso di riferimento in materia, la Corte di giustizia ha stabilito che l’art. 267 TFUE osta a una normativa nazionale che «avrebbe l’effetto di impedire – tanto prima della trasmissione di una questione di legittimità costituzionale, quanto, eventualmente dopo la decisione (…) su tale questione – ai giudici amministrativi e ordinari nazionali di esercitare il loro potere o di adempiere i loro obblighi, previsti dall’art. 267 TFUE, di presentare questioni pregiudiziali alla Corte di [continua ..]

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III. Disallineamento (episodico) e riallineamento (sistematico) della Corte costituzionae italiana alle indicazioni della Corte di giustizia.

Dopo una prima pronuncia non esente da contraddizioni, la Corte costituzionale si è sostanzialmente allineata alle indicazioni della Corte di giustizia. In un primo momento, la Corte costituzionale aveva indicato che in caso di dubbio sulla contrarietà di una legge con un diritto fondamentale, garantito sia dalla Costituzione che dalla Carta, il giudice comune doveva sollevare preventivamente una questione di costituzionalità. In un obiter dictum della sentenza n. 269/2017 – inserito intenzionalmente «perché in realtà non ve ne era alcuna necessità» per la soluzione del caso di specie [42] – la Corte costituzionale ha constatato che «i principi e i diritti e­nunciati dalla Carta intersecano in larga misura i principi e i diritti garantiti dalla Costituzione italiana (e dalle altre Costituzioni nazionali degli Stati membri)». Di conseguenza, ha aggiunto questa Corte, «può darsi il caso che la violazione di un diritto della persona infranga, ad un tempo sia le garanzie presidiate dalla Costituzione italiana, sia quelle codificate dalla Carta dei diritti dell’Unione». La Corte costituzionale ha poi affermato che «le violazioni dei diritti della persona postulano la necessità di un intervento erga omnes di questa Corte, anche in virtù del principio che situa il sindacato accentrato di costituzionalità delle leggi a fondamento dell’architettura costituzionale (art. 134 Cost.)». In questi casi, si precisa nell’obiter dictum, «la Corte giudicherà alla luce dei parametri interni ed eventualmente di quelli europei (ex artt. 11 e 117 Cost.), secondo l’ordine di volta in volta appropriato, anche al fine di assicurare che i diritti garantiti dalla citata Carta dei diritti siano interpretati in armonia con le tradizioni costituzionali, pure richiamate dall’art. 6 del Trattato sull’Unione europea e dall’art. 52, comma 4, della CDFUE come fonti rilevanti in tale ambito (…). Il tutto, peraltro, in un quadro di costruttiva e leale collaborazione fra i diversi sistemi di garanzia, nel quale le Corti costituzionali sono chiamate a valorizzare il dialogo con la Corte di giustizia, affinché sia assicurata la massima salvaguardia dei diritti a livello sistemico» [43]. Ciò posto, la Corte costituzionale ha [continua ..]

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IV. Criteri guida per la scelta del giudice comune tra rinvio pregiudiziale e giudizio di costituzionalità: il criterio del rimedio più diretto ed efficace.

In presenza di dubbi interpretativi che toccano i diritti fondamentali e che potrebbero sfociare in un rinvio pregiudiziale e in un incidente di costituzionalità, la giurisprudenza della Corte di giustizia e della Corte costituzionale finiscono col porre al centro del sistema il giudice comune. Questo resta arbitro nella scelta del momento in cui avviare l’uno o l’altro procedimento incidentale, sull’ordine con cui chiedere l’intervento della Corte di giustizia e della Corte costituzionale (prima l’una e poi l’altra o entrambe contestualmente) e, non da ultimo, sul contenuto delle questioni di costituzionalità e pregiudiziali. Le combinazioni di doppia pregiudizialità (propria e impropria, contestuale e consecutiva) che si possono verificare sono quindi diverse. Questo margine di discrezionalità non tocca (e non può pregiudicare) il principio del primato, che è una caratteristica essenziale del diritto dell’U­nione europea. Se (in un caso di rilevanza comunitaria) il giudice nazionale è convinto della contrarietà di una legge interna con una norma della Carta dotata di efficacia diretta, egli ha l’obbligo di disapplicare la legge incompatibile, senza doverne attendere la preventiva declaratoria di incostituzionalità [63] e senza cha sia dirimente il fatto che una norma di analogo contenuto è presente anche nella Costituzione interna. Non si tratta di una forma indebita di sindacato diffuso sui diritti fondamentali, ma della naturale conseguenza (se ne ricorrono i presupposti) dell’efficacia diretta di una norma del diritto dell’Unione. Quando però dubbi circa la compatibilità di una legge interna con la Carta (e con la Costituzione) esistono, il giudice comune mantiene un potere di scelta che tocca tutti i profili sopra ricordati. Il diritto dell’Unione non comprime questo margine di valutazione, ma si rimette alle scelte effettuate dal giudice comune (beninteso, entro i limiti derivanti dall’art. 267 TFUE). Un’indicazione in tal senso è rinvenibile nella sentenza Filipiak [64]. Il caso riguardava un cittadino polacco che aveva subito una tassazione discriminatoria nel proprio Paese per un’attività lavorativa svolta nei Paesi Bassi. La legge polacca non gli consentiva di dedurre fiscalmente i contributi sociali versati nei Paesi Bassi, mentre la [continua ..]

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V. (Segue) Il criterio dell’avvio del dialogo per la definizione dello standard comune di tutela di un diritto fondamentale.

Un secondo criterio per decidere se attivare prima l’incidente di costituzionalità o il rinvio pregiudiziale è collegato a quelle situazioni, in cui il giudice comune ha ragionevoli motivi per ritenere che il diritto dell’Unione accoglie un’interpretazione di un diritto fondamentale che potrebbe contrastare con l’accezione data, a quel medesimo diritto, dalla Corte costituzionale. Situazioni del genere dovrebbero essere confinate a casi del tutto eccezionali. Infatti, nella definizione del contenuto dei diritti fondamentali la Corte di giustizia si ispira a un comune contesto europeo, contraddistinto dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo e dalle indicazioni ricavabili dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri [76]. Attingendo a queste fonti di ispirazione, che rappresentano una base di lavoro comune, la giurisprudenza della Corte di giustizia dovrebbe risultare in contrasto con quella della Corte costituzionale in casi del tutto isolati. Qualora dovesse ricorrere una di queste situazioni eccezionali ed emergere, in una determinata controversia, il rischio di una divergenza interpretativa sulla portata di un diritto fondamentale, garantito sia dalla Carta che dalla Costituzione italiana, la preventiva sottoposizione della questione alla Corte costituzionale sarebbe opportuna. L’utilità di questo preventivo coinvolgimento discende dall’esigen­za di avviare un dialogo diretto tra la Corte costituzionale e la Corte di giustizia. Una volta adita, la Corte costituzionale è messa in condizione di effettuare un rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 TFUE. Nella sua ordinanza di rinvio, essa può esporre la genesi della giurisprudenza interna e le ragioni del bilanciamento operato in relazione al diritto fondamentale preso in considerazione. Nella sua qualità di custode della legittimità costituzionale, essa può fornire un contributo al giudizio della Corte di giustizia che il giudice comune non potrebbe dare [77]. L’avvio di questo dialogo diretto tra Corti, che presidiano la corretta interpretazione e applicazione dei diritti fondamentali, presuppone quindi una preventiva questione di costituzionalità [78]. Questa scelta va attentamente soppesata anche per le implicazioni concrete che essa comporta. Il ricorso alla Corte costituzionale e il conseguente coinvolgimento, a cura di [continua ..]

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VI. Conclusioni.

Venendo alle conclusioni, possiamo dire che il rinvio pregiudiziale e la questione di costituzionalità concorrono a rafforzare la tutela dei diritti fondamentali nello spazio giuridico integrato. Questi due rimedi si sommano e non si escludono a vicenda. In presenza di dubbi interpretativi che riguardano diritti fondamentali, garantiti sia dalla Carta che dalla Costituzione, il giudice comune resta arbitro nella scelta del momento in cui avviare l’uno o l’altro procedimento incidentale, sull’ordine con cui chiedere l’intervento della Corte di giustizia e della Corte costituzionale e sul contenuto delle questioni. La scelta del giudice comune dipende dalle particolarità di ogni controversia da ponderare caso per caso. Un primo criterio che può orientare questa scelta delicata risponde a logiche di appropriatezza. Il giudice della controversia deve scegliere lo strumento che consente di tutelare nel modo più efficace e diretto il singolo che ha avviato il giudizio principale. L’opportunità di operare prima un rinvio pregiudiziale potrebbe derivare dal fatto che il giudice comune ha diversi dubbi che riguardano sia la Carta che altre fonti di diritto dell’Unione. In questi casi può apparire conveniente, al fine di decidere la controversia principale, sottoporre in un’unica volta e in prima battuta tutti i dubbi alla Corte di giustizia. Ottenuta la risposta della Corte di Lussemburgo, il giudice del rinvio può valutare se la sottoposizione di una questione di legittimità costituzionale è ancora necessaria. Un’altra situazione in cui può essere opportuno il preventivo coinvolgimento della Corte di giustizia si ha quando è dubbia l’efficacia della disposizione della Carta invocata dall’interessato. Stabilire se una norma della Carta abbia efficacia diretta è una questione di diritto dell’Unione, che va risolta in relazione a ciascuna delle disposizioni contenute in questa fonte. In tal caso, potrebbe essere opportuno coinvolgere preventivamente la Corte di giustizia proprio per capire se la norma di cui si discute sia o meno dotata di efficacia diretta e quali siano le conseguenze da trarre dall’incompatibilità della legislazione interna con detta norma. Se invece è certo che la disposizione della Carta non ha efficacia diretta (ad esempio, perché la Corte di giustizia si è [continua ..]

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NOTE

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