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Antonio Tizzano e il diritto dell'Unione europea *

Alessandro Pajno

 

 

Sommario:

I. Qualche parola introduttiva - II. Antonio Tizzano molteplice ed uno - III. L'uomo di scienza - IV. Il “ribaltamento” del ruolo della Corte di giustizia e del diritto dell’Unione - V. L'uo­mo di diplomazia - VI. L’uomo di giustizia - VII. Il principio democratico - VIII. I diritti fondamentali - IX. L'autonomia dell'ordinamento dell'Unione - X. Il dialogo fra le Corti - XI. Antonio Tizzano ed il futuro - NOTE


I. Qualche parola introduttiva

L’intervento che segue costituisce la laudatio di Antonio Tizzano. Oggi dovrebbe, pertanto, esservi spazio solo per ricordare il nostro amico Antonio; e, tuttavia, ciò non mi pare possibile, per una duplice ragione. Da una parte, infatti ogni laudatio ha un laudator, un soggetto responsabile, ed a questo soggetto, che sono io, vorrei per un momento dare la parola; ciò non per una impropria ed eccessiva considerazione di me stesso, ma semplicemente per scusarmi dell’incompletezza e dell’approssimazione del mio intervento a fronte della personalità dell’uomo che mi è stato chiesto di ricordare; dall’altra, parlare soltanto di Antonio Tizzano non è possibile, semplicemente perché la sua vicenda culturale, scientifica e professionale si identifica, in qualche modo, con quella del diritto dell’Unione europea ed anche con la vicenda della Corte di Lussemburgo. Parlare di Antonio significherà, pertanto, fare un breve doveroso cenno a queste due storie. Su questo ultimo profilo mi intratterrò più innanzi. Veniamo adesso a quella che possiamo definire una deviazione dal protocollo. Quando, qualche tempo fa, Antonio Tizzano mi ha chiesto di pronunciare la sua laudatio in occasione dell’incontro odierno in Corte costituzionale, non ho potuto trattenere un moto, per dir così di meraviglia. Il motivo è, credo, abbastanza comprensibile: avevo già avuto il privilegio di scrivere un contributo per il Liber amicorum e di prendere la parola, quale Presidente del Consiglio di Stato, insieme ad altri prestigiosi relatori, nell’in­contro che l’Università di Napoli Federico II aveva dedicato al suo antico docente proprio per la consegna del Liber. Soprattutto quest’ultima possibilità mi era sembrata un grande privilegio sicché non mi aspettavo ulteriori inviti o sollecitazioni. Io, d’altra parte, non sono né un professore di diritto dell’Unione europea né un giudice della Corte di giustizia, sicché mai avrei potuto pensare che proprio a me dovesse toccare il compito di illustrare le vicende professionali e culturali di Antonio Tizzano ed il suo rapporto speciale con la Corte di Lussemburgo ed il suo diritto. Tuttavia, Antonio Tizzano ha pensato di rivolgere a me questa richiesta; e se ciò è avvenuto, lo si [continua ..]

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II. Antonio Tizzano molteplice ed uno

Veniamo, adesso, al nostro tema. Occorre, francamente riconoscere che parlare di Antonio Tizzano è, in un certo senso, facile e difficile al tempo stesso. Facile perché tutti conoscono Antonio Tizzano ed il suo prestigiosissimo cursus honorum: lo conoscono i giuristi, gli studiosi di istituzioni, gli uomini di governo e gli studenti, quegli studenti che, come me, sono venuti in contatto per la prima volta con Antonio Tizzano non grazie ad un incontro personale, ma attraverso la IV parte del Foro Italiano, contenente pro­nunce giurisdizionali e commenti di grandissimo interesse. Avevo imparato dai miei maestri che per uno studente di   giurisprudenza  – e per un aspirante studioso ed aspirante giudice – la lettura del Foro Italiano costituiva quasi un atto dovuto; e di tale lettura il momento, per dir così, più intrigante sembrava essere proprio quello dedicato alla quarta parte, che si distingueva sfacciatamente dal resto della rivista per le sue pagine color verde, capaci di aprire, con indicazioni fulminanti, scenari e prospettive insospettati, di stimolare quelle curiosità intellettuali che stanno alla base della vera ricerca e di anticipare le suggestioni che, molti anni più tardi, sarà capace di offrirci Maria Rosaria Ferrarese con il suo diritto sconfinato. Quella quarta parte del Foro Italiano apriva, nell’impegno ordinario e regolare della lettura della giurisprudenza delle Corti, un varco improvviso, invitando i lettori ad un tuffo verso un futuro inaspettato, sicché il lettore – specie il giovane lettore – aveva la sensazione di poter abbandonare, almeno per un momento, le vesti del discepolo per indossare quelle del pioniere. Ma parlare di Antonio Tizzano è, al tempo stesso, difficile, anzi particolarmente difficile, e ciò per alcune concomitanti ragioni. Da una parte, infatti, se si guarda all’avventura culturale, professionale ed intellettuale del nostro, l’interrogativo che sembra prendere corpo con forza è quanti Antonio Tizzano esistano, tanto è poliedrica e vasta questa avventura; dall’altra, non può non colpire il fatto che, pur in questa poliedricità, la sua vicenda sembra, alla fine, contrassegnata da un denominatore comune. Questo denominatore comune è costituito da quella che possiamo chiamare la passione per l’Europa e per le sue [continua ..]

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III. L'uomo di scienza

Se le cose devono cominciare dal loro inizio, non si può non prendere le mosse da Antonio Tizzano uomo di scienza. La produzione scientifica di Tizzano è nota a tutti; ma ciò che forse ci restituisce, meglio di ogni considerazione, il carattere pioneristico della sua ricerca culturale è proprio la considerazione dell’inizio di questa vicenda, sotto la guida di un maestro come Rolando Quadri: una vicenda che ci presenta un Antonio Tizzano quasi segnato da un destino che lo avrebbe portato ad incontrare le istituzioni europee e la Corte di giustizia, fino a condurlo, come afferma l’interessato, a dedicare tutte le proprie capacità e le proprie energie alla Corte. Tizzano nasce prima della creazione della Comunità ed ha il primo incontro con l’Europa al liceo, nel 1957, proprio nell’anno della firma del Trattato di Roma; ma è a Napoli, nella sua Università, che Tizzano incontra quello che allora non poteva essere considerato che un oggetto misterioso, la Corte di giustizia. È un uomo dotato di grande respiro intellettuale, Rolando Quadri, a favorire questo incontro, dal momento che è lo stesso Quadri a proporre a Tizzano, che accetta, una tesi di laurea su “La giurisdizione della Corte di giustizia delle Comunità europee”; una tesi difficile, su un argomento sul quale gli studiosi non si erano ancora misurati e che riguardava uno spazio ancora tutto da esplorare. A questa esplorazione il nostro si dedica praticamente da solo: ma è una esplorazione felice e fortunata se è vero che la tesi di laurea consegue, nel 1963, il prestigioso premio Riccardo Monaco. C’è, in questo inizio della riflessione giuridica di Tizzano ad un tempo l’entusiasmo del giovane per ciò che non è ancora conosciuto ed esplorato e la capacità di una scommessa sul futuro. Nel saluto alla Corte di Lussemburgo dell’8 ottobre 2018, l’autore dipinge con pochi tratti di penna un quadro straordinario, nel quale la Corte europea, già conosciuta da qualche anno come Corte della CECA, comincia ed emettere i primi vagiti e gli studiosi di diritto comunitario, tutti provenienti dal diritto internazionale, appaiono nella comunità scientifica sostanzialmente isolati. I loro studi vivono in una dimensione tutta interna a quella degli stati membri, circondati dal silenzio dell’Accademia: la Corte è [continua ..]

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IV. Il “ribaltamento” del ruolo della Corte di giustizia e del diritto dell’Unione

È a questo punto che la vicenda di Tizzano, professore di diritto comunitario, si interseca con quella del diritto europeo, dando luogo, ad un fenomeno ed a una avventura straordinaria, che ha visto una affermazione pro­gressiva e forte del diritto europeo e del suo primato sui diritti nazionali ed un ribaltamento del ruolo della Corte di giustizia, passata dalla periferia dell’ordinamento al centro del sistema dell’Unione, investita della soluzione delle questioni più scottanti e rilevanti, quali quelle attinenti ai processi economici, alla concorrenza, ai processi migratori, alle relazioni internazionali, ai rapporti fra ordinamenti, alla cittadinanza europea. Sono, ancora una volta, le parole del Presidente Lenaerts nell’udienza solenne del giorno 8 ottobre 2018 a descrivere efficacemente questo straordinario processo: «Per lungo tempo il diritto “comunitario” è stato insegnato nelle nostre università come una disciplina a parte, contrassegnata da una forte connotazione economica in ragione del predominio originale delle politiche doganali, del mercato interno e della concorrenza, discipline che costituiscono le branche storiche del diritto nei programmi accademici. L’avven­to della cittadinanza europea e della Carta dei diritti fondamentali, la creazione della zona Euro, l’estensione del campo d’azione del diritto dell’U­nione ad una serie di nuove materie, hanno sensibilmente modificato la natura stessa, il DNA del diritto dell’Unione: all’origine branca del diritto, il diritto dell’Unione è divenuto una fonte di diritto, che irriga una moltitudine di domini giuridici». È in questo spazio, in questa vicenda, che si inserisce la produzione scientifica dello studioso Antonio Tizzano, costituita da diversi volumi (da La Corte di giustizia delle Comunità europee del 1967 a I grandi arrêts della giurisprudenza dell’Unione europea del 2012), da molte pubblicazioni, di cui lo stesso ha assunto la curatela, da manuali di diritto dell’Unione europea, da raccolte di leggi, e da un numero assai rilevante di articoli e note, che fanno dell’autore un osservatore attento e straordinario del processo di cambiamento del diritto dell’Unione. Vanno, qui ricordati, tra gli altri, alcuni dei contributi dell’autore alla tematica dei diritti [continua ..]

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V. L'uo­mo di diplomazia

Antonio Tizzano non è stato soltanto uno studioso, come ci ricorda K. Lenaerts. Accanto alla sua attività di uomo di scienza si colloca quella che fa di lui anche un uomo di diplomazia. Ed infatti, nominato nel 1984 consigliere giuridico presso la Rappresentanza permanente dell’Italia presso le Comunità europee a Bruxelles, Antonio Tizzano ha preso parte a molti negoziati internazionali, come le Conferenze intergovernative che hanno condotto all’adesione della Spagna e del Portogallo alle Comunità europee (1985), i negoziati riguardanti l’Atto unico europeo (1985-1986) ed il Trattato di Maastricht (1990-1992), ed ha espresso il proprio contributo, specie nei due ultimi casi sopra indicati, quando si è trattato di porre le fondamenta giuridiche dell’Unione europea come la conosciamo oggi, fornita di competenze che superano di gran lunga il mercato interno, la concorrenza e la politica del commercio e riguardano, tra l’altro, la cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale, lo sviluppo, la politica sociale, la lotta contro il terrorismo internazionale. Sotto questo profilo, Antonio Tizzano è stato uomo di diplomazia nel senso alto della parola, nel senso cioè di chi lavora per raggiungere il consenso per la difesa e l’af­fermazione di valori comuni: Questo tratto della sua personalità ha, in qualche modo fatto corpo con il rigore scientifico e con la cura nell’eserci­zio dell’attività giurisdizionale.

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VI. L’uomo di giustizia

Lo studioso ed il diplomatico è stato, poi, come si è visto, uomo di giustizia, ed è in questa dimensione che è cresciuto e si è sviluppato quel rapporto con le istituzioni e con la Corte di giustizia che ha fatto dire allo stesso Tizzano di avere, sostanzialmente vissuto una vita in simbiosi con la stessa Corte, essendo ad un tempo testimone e protagonista del suo percorso di crescita e delle sue straordinarie trasformazioni. Nei confronti di questa Corte Antonio Tizzano si esprime con le parole di un innamorato e con la lucidità e la capacità di analisi di uno studioso. Il nostro protagonista dice con chiarezza che la Corte è stata “tutto” per lui, la compagna della sua vita, e che non sa che cosa sarebbe divenuto se non avesse in qualche modo “sposato” l’istituzione; nello stesso tempo af­ferma che non c’è più, ormai, l’esigenza di difendere l’istituzione ma, semmai, a quella di ribadire la centralità del suo ruolo nel sistema giuridico del­l’Unione. Questo ruolo, d’altra parte, non è mai stato messo seriamente in discussione dagli Stati, che sovente preferiscono rimettere la soluzione delle questioni alla Corte piuttosto che decidere essi stessi. Si è visto sopra che una dimensione “plurale” sembra caratterizzare sia la personalità che l’esperienza del nostro. Questo carattere “plurale” contrassegna anche la vicenda di Tizzano come uomo di giustizia. Il suo rapporto con l’istituzione inizia assai prima del 2000, anno della nomina come avvocato generale; in un certo senso, come afferma il Presidente Vassilios Skouris, Tizzano ha lavorato per il diritto europeo e per la Corte prima di raggiungerla, quando ha operato come professore di diritto internazionale ed europeo, avvocato e consigliere giuridico della Rappresentanza permanente dell’Italia a Bruxelles. Si spiega così come il pluralismo delle esperienze si sia riversato all’interno dell’istituzione dopo l’ingresso del nostro protagonista, contribuendo ad attribuire alla sua presenza nella Corte un connotato “plurale”. Antonio Tizzano è stato avvocato generale dal 2000 al 2006, giudice dal 2006 al 2009, presidente di un collegio a cinque giudici dal 2009 al 2015, vice presidente della Corte dal 2015 fino all’ottobre del 2018. Ma la [continua ..]

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VII. Il principio democratico

Sia quando ha esercitato le funzioni di avvocato generale, sia quando ha svolto il ruolo di rapporteur, sia quando ha presieduto i Collegi giudicanti, quella che può essere definita la “passione” di Tizzano per la Corte e per il diritto dell’Unione si è sviluppata attorno a tre ambiti che costituiscono i lati di quello che lo stesso Lenaerts definisce il “triangolo fondamentale” della costruzione europea (29 giugno 2019): il principio democratico, lo Stato di diritto, la promozione dei diritti fondamentali. Non è possibile, ovviamente, in questa sede ripercorrere il cammino del nostro nell’esercizio delle diverse funzioni legate alla sua presenza nella Corte e nella costruzione ed implementazione dei tre pilastri sopra indicati. Qui, è semmai, il caso di ricordare, quanto al “consolidamento” del principio democratico, oltre che le conclusioni, già menzionate, nel caso Eman et Sevinger, il caso Suède e.a./API et Commission al quale Tizzano ha partecipato come rapporteur, con cui è stato possibile realizzare un sapiente equilibrio tra l’esigenza di trasparenza, propria della democrazia, e la necessità di preservare la serenità del dibattito giudiziario per il periodo di durata del procedimento giurisdizionale. Costituiscono, poi, una testimonianza del principio secondo cui non può esservi democrazia senza trasparenza le pronunce emesse, tutte con il contributo di Antonio Tizzano, Turco e ClientEarth.

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VIII. I diritti fondamentali

Può, poi, essere segnalata, con riferimento al contributo all’affer­mazione dei valori legati allo Stato di diritto, l’ordinanza in via di urgenza resa dalla Grande chambre della Corte a seguito della relazione di Antonio Tizzano, nel novembre del 2017 nell’affare relativo allo sfruttamento della foresta naturale di Bialowieza in Polonia, con cui la stessa Corte, per la prima volta, ha accompagnato con la minaccia di apposite sanzioni il mancato rispetto di specifiche disposizioni indirizzate ad uno Stato membro, allo scopo di proteggere gli interessi dell’Unione, e di preservare l’integrità di un sito di particolare importanza naturalistica. Per quanto riguarda il terzo dei valori fondamentali, Silvana Sciarra ci ha ricordato, in occasione della consegna del Liber amicorum il 29 giugno u.s., che Antonio Tizzano parlava il linguaggio dei diritti fondamentali già prima che la Carta dei diritti divenisse in qualche modo vincolante, come è provato dalle conclusioni nella causa BECTU, con le quali il diritto alle ferie annuali retribuite dei lavoratori dello spettacolo fu posto al centro di una ricostruzione sistematica delle fonti internazionali, così da farne un diritto fondamentale che non ammetteva deroghe. Nella stessa logica si collocano le conclusioni di Tizzano nel caso Mangold, a seguito del quale la Corte ha affermato il principio di non discriminazione sulla base dell’età come principio generale del diritto dell’Unione.

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IX. L'autonomia dell'ordinamento dell'Unione

Nella vita della Corte le questioni relative alla costruzione dello Stato di diritto, all’affermazione del principio democratico, alla tutela dei diritti fondamentali si susseguono e si intrecciano, formando un ordito volto alla costruzione di un ordinamento democratico, nel quale, accanto al mercato ed alla concorrenza, acquistano un valore ed un ruolo sempre più significativo la persona umana e le formazioni sociali. È in questo spazio che si collocano quelle pronunce, cui Antonio Tizzano fornisce un contributo significativo, volte ad affermare l’autonomia dell’or­dinamento dell’Unione e della stessa Corte di Lussemburgo. Non può non essere ricordato, a questo proposito, il parere n. 2/13, relativo al progetto di adesione dell’Unione europea alla Convenzione dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, con cui la Corte ha fatto delle affermazioni particolarmente significative sull’autonomia dell’ordine giuridico dell’Unione, sulla centralità della protezione dei diritti fondamentali all’in­terno di tale ordine, e sul rapporto speciale che lega gli Stati membri, derivante dai valori comuni posti a fondamento dell’Unione. Acquista, in questo contesto, una importanza decisiva il legame che la Corte pone tra l’autonomia del diritto dell’Unione ed il sistema giurisdizionale introdotto con il Trattato. La Corte sottolinea che, allo scopo di preservare tale autonomia, i Trattati hanno istituito un regime giudiziario destinato ad assicurare la coerenza dell’interpretazione del diritto dell’Unione. La chiave di volta di questo sistema è costituito dall’istituto del rinvio pregiudiziale, volto a garantire l’unità di interpretazione del diritto dell’Unione, la sua coerenza e la sua effettività. Attraverso il rinvio pregiudiziale, la Corte di Lussemburgo diviene, in qualche modo, l’istituzione volta a preservare e proteggere l’autonomia del diritto dell’Unione. Questo ordine di idee è stato, più di recente, ripreso con l’affare Achmea – rapporteur Antonio Tizzano – a proposito del quale, con una sentenza della Grande chambre, la Corte ha ritenuto non conformi al diritto comunitario clausole arbitrali contenute in Trattati bilaterali degli Stati membri, che, per assecondare gli investimenti, consentivano agli [continua ..]

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X. Il dialogo fra le Corti

Antonio Tizzano è stato un fautore autorevole del dialogo e della collaborazione fra le Corti. Nella prospettiva di Tizzano la collaborazione ed il dialogo fra le Corti costituiscono uno strumento indispensabile per far fronte alla complessità della società europea e per porre un argine ai rischi di frammentazione e di contraddizione. Si tratta di un rilievo decisivo, in un sistema che conosce ormai una complessa governance giudiziaria che si risolve, comunque, in uno strumento di rafforzamento della stessa Unione europea. Questo dialogo riguarda, innanzi tutto, il rapporto fra la Corte di Lussemburgo e la Corte di Strasburgo: due istituzioni chiamate entrambe, sia pure in ambiti e con prospettive diverse, a dare protezione ai diritti fondamentali, e per questo, come scrive Antonio Tizzano, «condannate ad intendersi ed a collaborare» (A. TIZZANO, Quelques réflexions sur les rapports entre les cours européennes dans la perspective de l’adhésion de l’Union a la Convention EDH, in Riv. trim. droit eur., 2001, p. 19). La capacità di Lussemburgo e di Strasburgo di collaborare è, come è stato detto (Raimondi), una sfida per l’intero sistema di protezione dei diritti dell’uomo. Non meno importante e decisiva è la collaborazione tra la Corte di Lussemburgo e le Corti nazionali, costituzionali e supreme; questa, anzi, costituisce una conseguenza necessaria in un sistema nel quale, attraverso gli strumenti giuridici posti dagli ordinamenti processuali, giudici nazionali e giudici europei fanno corpo, dando luogo ad un ordine integrato ma sostanzialmente unitario. È in questa prospettiva, che mette al centro non soltanto il dialogo ma anche la cooperazione ed il confronto fra le istituzioni, che sono stati sottoscritti, il 26 maggio 2017, i protocolli di accordo sulla Cooperazione fra la Corte di giustizia e la Corte di cassazione ed il Consiglio di Stato; protocolli, questi, preceduti dal Forum dei presidenti delle Corti costituzionali e delle Corti supreme europee nel sessantesimo anniversario del Trattato di Roma (Lussemburgo, 27 marzo 2017), e dal seminario fra i giudici della Corte di giustizia e quelli degli organi di vertice delle giurisdizioni italiane (Roma, maggio 2017) L’importanza, decisiva per il futuro dell’Europa, della cooperazione fra Corti europee e nazionali è stata da Tizzano [continua ..]

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XI. Antonio Tizzano ed il futuro

Si è parlato, sino ad ora, di Tizzano studioso, intellettuale, uomo di giustizia. Accanto al giurista, al giudice, al diplomatico, allo studioso, c’è però, alla fine, l’uomo Tizzano, quello che li compendia e li riassume tutti: un uomo discreto, misurato, non amante delle rappresentazioni esteriori;  un uomo la cui qualità è testimoniata dai colleghi che con lui hanno lavorato per lunghi anni, e che ce lo descrivono come una combinazione di saggezza e di talento (Skouris), come un uomo dotato ad un tempo di una conoscenza quasi enciclopedica del diritto dell’Unione e della giurisprudenza della Corte e di una sottile miscela di rigore intellettuale, di autorità e di cortesia (Lenaerts); come un uomo i cui orari vespertini e notturni di lavoro sono divenuti leggendari, la cui moderazione verbale è accompagnata da una continua attenzione intellettuale e da una perspicacia senza pari. È forse questo suo essere uomo silenzioso, discreto, misurato, a costituire l’elemento unificante delle sue diverse esperienze, che consente di cucirle insieme in un percorso ad un tempo affascinante e discreto. Quella di Antonio Tizzano costituisce, così, una avventura culturale   stra­ordinaria, che si intreccia in modo decisivo con la vicenda della Corte di giustizia; di una Corte che dà moltissimo all’uomo, ma che da questo è praticata, studiata, difesa quando è attaccata, ed indicata come uno degli elementi determinanti per l’evoluzione dell’ordinamento europeo. Questa avventura ha la Corte di giustizia al proprio centro, ma non si ferma ad essa, dal momento che è il pluralismo delle giurisdizioni che costituisce l’anima del pensiero di Tizzano. Ed infatti, «invece di essere considerata come una fonte potenziale di contraddizioni, o peggio ancora di anarchia, la pluralità delle istituzioni giurisdizionali – afferma l’autore – dovrebbe essere valorizzata, per fare dello spazio giudiziario e giuridico europeo il più efficace stru­mento di quel patrimonio costituzionale comune, plurale e allo stesso tempo identitario» (A. TIZZANO, Qualche riflessione dal versante lussemburghese sui diritti fondamentali, in Foro it., V, 2017, p. 19 ss.). Questa esperienza – che appare ancor più straordinaria se si pone mente alla misura ed alla discrezione [continua ..]

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NOTE

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