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I fondamenti del diritto dell'UE nella giurisprudenza della Corte di giustizia: il rinvio pregiudiziale

Adelina Adinolfi, Ordinario di Diritto dell’Unione europea, Università di Firenze

L’articolo si propone di verificare il ruolo che le sentenze rese in via pregiudiziale dalla Corte di giustizia svolgono nel definire i principi costituzionali dell’ordinamento dell’Unione. È considerata, a tal fine, l’importanza che il dialogo con i giudici nazionali presenta nella definizione di tali principi, ed è altresì fatto cenno alla codificazione – nel diritto primario e negli atti derivati – di alcuni dei principi enunciati dalla Corte. Si considera, infine, il ruolo di “compensazione” delle difficoltà del processo decisionale politico che la giurisprudenza della Corte ha in passato svolto, interrogandosi sulla possibilità che un tale ruolo tuttora emerga da alcune recenti pronunce, in particolare da quelle relative al rispetto da parte degli Stati membri del principio dello Stato di diritto.

PAROLE CHIAVE: Corte di giustizia - rinvio pregiudiziale - principi generali - valori Unione - stato di diritto - dialogo tra le corti

The article aims to assess the role that preliminary rulings play in defining the constitutional principles of the Union’s legal system. To this end, consideration is given to the importance that the dialogue with national courts has in order to identify the foundations of Union law, and reference is made to the codification – in primary law or in EU legislation – of some of the principles held by the Court. Finally, the author recalls the “supplementary” function that the Court has previously fulfilled with respect to the political decision-making process, questioning the possibility that such a role still emerges from some recent rulings, in particular from those concerning respect by the Member States of the principle of the rule of law.

KEYWORDS

Court of Justice – Preliminary Ruling – EU General Principles – EU Values – Rule of Law – Judicial Dialogue

Sommario:

I. Introduzione - II. Le origini e l’evoluzione del rinvio pregiudiziale - III. La rilevanza del 'dialogo' con le giurisdizioni nazionali nella definizione dei fondamenti dell’Unione - IV. I principi costituzionali dell'ordinamento e la loro parziale codificazione - . Rinvio pregiudiziale e fondamenti dell'Unione nell’attuale fase di sviluppo dell’ordinamento europeo - VI. Il nuovo ruolo del rinvio pregiudiziale nella tutela dei valori dell'Unione - NOTE


I. Introduzione

In una riflessione sui fondamenti del diritto dell’Unione nella giurisprudenza della Corte di giustizia il rinvio pregiudiziale appare senza alcun dubbio come il principale strumento mediante il quale tali fondamenti sono stati enunciati. È, infatti, in sentenze rese in via pregiudiziale che è stata definita la gran parte dei principi portanti del diritto dell’Unione, delineando gradualmente la fisionomia di un «ordinamento giuridico di nuovo genere», caratterizzato da una marcata autonomia e da un proprio sistema di principi e di valori. Le sentenze rese in via pregiudiziale hanno altresì costituito la via privilegiata attraverso la quale il diritto dell’Unione ha fatto ingresso negli ordinamenti nazionali: mediante queste sono stati elaborati i criteri che regolano i rapporti tra norme dell’Unione e fonti nazionali, enunciando il principio del primato e chiarendo le sue diverse implicazioni. Il rinvio pregiudiziale si è rivelato, nella prassi, uno strumento così essenziale per la definizione dei fondamenti dell’ordinamento comunitario da rendere giustificato affermare che, in assenza di esso, il diritto dell’Unione sarebbe oggi verosimilmente ben lontano dal presentare le caratteristiche peculiari che gli sono proprie e dal produrre negli ordinamenti degli Stati membri l’incidenza che gli è riconosciuta. È nelle sentenze in via pregiu­diziale che i «principi costituzionali che discendono dai Trattati» – secondo la locuzione di recente apparsa nella giurisprudenza della Corte di giustizia [1] – hanno trovato la più importante espressione: ciò con riguardo sia ai principi relativi al funzionamento del sistema e all’efficacia delle fonti – come il primato nelle sue diverse articolazioni, la teoria degli effetti diretti, la leale cooperazione tra le istituzioni e con gli Stati membri – sia ai principi di tutela dei diritti fondamentali. Questi ultimi, enunciati in una giurisprudenza in via pregiudiziale caratterizzata da un ruolo fortemente creativo della Corte di giustizia, hanno portato a costruire un sistema originale di tutela che, sebbene fondato sulle tradizioni costituzionali comuni e sulla CEDU, ha sviluppato con tali fonti un rapporto di sinergia e di reciproca influenza, contribuendo ad un’in­terpretazione innovativa dei contenuti dei diritti fondamentali e ad una [continua ..]

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II. Le origini e l’evoluzione del rinvio pregiudiziale

 Se si guarda alle origini del rinvio pregiudiziale, l’idea di prevedere un meccanismo volto a garantire l’interpretazione e, quindi, l’applicazione uniforme delle disposizioni dei trattati istitutivi e del diritto da essi derivato risultava solo in parte innovativa; la soluzione tecnica elaborata dai redattori del Trattato CEE appariva ispirata, infatti, a modelli nazionali relativi al controllo di legittimità costituzionale, in particolare a quello operante nell’ordi­namento italiano. Un elemento meno evidente, ma certamente significativo nel motivare i redattori del Trattato, è da ricondurre alla dimensione di carattere economico connessa alla realizzazione del mercato comune: la presenza di un organo giurisdizionale preposto all’interpreta­zione del Trattato e degli atti derivati mirava anche ad evitare il vantaggio competitivo che avrebbero potuto ottenere le imprese aventi sede in uno Stato membro in cui fosse stata accolta un’interpretazione poco rigorosa del diritto comunitario, alterando, quindi, quell’equilibrio tra vantaggi ed oneri derivanti dall’appartenenza alla Comunità che la Corte ha poi individuato come un asse portante del sistema. L’evoluzione della prassi ha condotto a delineare un ruolo del rinvio pregiudiziale certamente non immaginabile in origine; era infatti difficile preconizzare che un istituto previsto al fine precipuo di garantire l’interpre­ta­zione uniforme delle regole connesse al funzionamento del mercato comune avrebbe potuto fornire la base per orientamenti innovativi di politica giudiziaria e per lo sviluppo del ruolo fortemente propulsivo dell’integrazione europea che ha improntato la giurisprudenza della Corte di giustizia [4]. Peraltro, l’evoluzione della prassi è avvenuta senza che il meccanismo del rinvio pregiudiziale abbia subìto modifiche rilevanti; la disposizione che sin dall’origine lo enunciava ha infatti attraversato più di sessant’anni di storia dell’integrazione europea con modestissime innovazioni, fatta salva la rinumerazione che ha condotto dall’art. 177 CEE, al 234 a séguito del Trattato di Amsterdam, sino all’attuale art. 267 TFUE. Una modifica che avrebbe potuto intaccare la struttura originaria del rinvio si è delineata con l’apertura della possibilità, ora prevista dall’art. 256, par. 3, TFUE, [continua ..]

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III. La rilevanza del 'dialogo' con le giurisdizioni nazionali nella definizione dei fondamenti dell’Unione

Un aspetto che non può essere trascurato nel considerare il ruolo che il rinvio pregiudiziale svolge nella definizione dei fondamenti del diritto dell’Unione concerne la rilevanza del «dialogo» instaurato tra Corte di giustizia e giudici nazionali [7]. L’orientamento della Corte volto ad intendere la competenza in via pregiudiziale come un meccanismo di cooperazione tra organi giudiziari, sviluppandone in questo senso le caratteristiche, ha costituito un elemento essenziale per consentire al rinvio di affermarsi quale strumento idoneo ad esprimere i principi costituzionali del sistema dell’U­nione. Sono molteplici gli orientamenti accolti dalla Corte di giustizia che convergono nel qualificare il rinvio pregiudiziale come espressione di un dialogo tra giurisdizioni [8]; tra questi, l’esigenza che sia lasciata sempre aperta per il giudice nazionale la strada del rinvio, imponendo perciò di eliminare dagli ordinamenti nazionali qualsiasi ostacolo di natura procedurale [9], ma anche la volontà, costantemente enfatizzata dalla Corte, di «svincolare» la decisione di proporre la questione dalla posizione delle parti del giudizio, sottolineando come spetti unicamente al giudice nazionale la valutazione circa la pertinenza e la necessità del rinvio [10]. L’atteggiamento volto a favorire la cooperazione non ha tuttavia portato ad attenuare l’obbligo di rinvio posto alle giurisdizioni di ultimo grado; fermi restando i principi enunciati nella sentenza Cilfit e ormai oggetto di un orientamento consolidato [11], si è invece manifestato nella prassi recente un rafforzamento dell’obbligo del rinvio, sia per effetto di una giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo fondata sul principio del giusto processo [12], sia per il recente utilizzo della procedura di infrazione, da parte della Commissione europea, anche per la violazione di tale obbligo [13]. Benché possa apparire meno evidente, non sono estranee alla logica del dialogo la presunzione di rilevanza delle questioni [14] e la tecnica della «riformulazione», attraverso la quale la Corte spesso evita di adottare una decisione di irricevibilità, che rischierebbe di incrinare il rapporto di collaborazione e di scoraggiare ulteriori rinvii, «correggendo» la domanda posta dal giudice nazionale. Nella [continua ..]

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IV. I principi costituzionali dell'ordinamento e la loro parziale codificazione

Se si guarda nel merito ai fondamenti del diritto dell’Unione – senza proporsi di svolgerne una ricognizione esaustiva né puntuale – certamente l’enunciazione dei principi generali, e in particolare dei diritti fondamentali che si collocano nel loro ambito, appare come uno dei contributi più originali e creativi tra quelli che la Corte ha fornito nelle sentenze in via pregiudiziale [23]; sono, infatti, i principi generali ad aver permesso di collocare le varie normative materiali, di natura assai eterogenea sia per i loro effetti sia per il loro oggetto, all’interno di un ordinamento giuridico con caratteristiche di autonomia e di compiutezza. I principi hanno, inoltre, fornito un substrato comune rispetto alla varietà di competenze che, in misura crescente, sono state conferite alla Comunità e poi all’Unione; essi hanno consentito, infatti, di ovviare alla natura inevitabilmente frammentaria di un sistema fondato sul principio di attribuzione, sistema in cui le competenze non sono definite in base ad un disegno complessivo, quanto, piuttosto, in ragione della possibilità di raggiungere il consenso tra gli Stati membri. Benché alcuni dei principi generali enunciati dalla Corte di giustizia siano stati oggetto di codificazione – come anzitutto i diritti fondamentali tutelati dalla Carta, nonché i valori dell’Unione di cui all’art. 2 TUE ed alcuni particolari principi contenuti nei Trattati [24] – tuttavia, una parte rilevante degli elementi fondanti dell’ordinamento trova ancora riscontro soltanto nella giurisprudenza della Corte di giustizia. Se tale assetto può, sotto il profilo teorico, destare perplessità anche ai fini di garantire la trasparenza dell’ordi­namento, d’altronde la mancanza di una codificazione di alcuni fondamenti del diritto dell’Unione porta a valorizzare il ruolo della giurisprudenza e, altresì, ad evitare di «cristallizzare» alcuni principi con il rischio di renderne più difficile una ricostruzione evolutiva. Si può men­zionare, a questo riguardo, la circostanza che il principio del primato non abbia sinora trovato e­spressione all’interno dei Trattati, non essendo stata recepita, con la riforma compiuta dal Trattato di Lisbona, la disposizione della Costituzione europea che lo enunciava; la volontà di [continua ..]

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. Rinvio pregiudiziale e fondamenti dell'Unione nell’attuale fase di sviluppo dell’ordinamento europeo

Se rivolgiamo l’attenzione alle ricostruzioni teoriche relative al ruolo svolto dal rinvio pregiudiziale nella definizione dell’ordinamento comunitario, appare senza dubbio convincente la lettura che valorizza l’incidenza della giurisprudenza della Corte di giustizia quale elemento propulsivo dell’in­tegrazione politica europea. La riflessione avviata da Joseph Weiler nei primi anni ottanta [25], volta ad evidenziare il ruolo “compensativo” svolto dalla giurisprudenza della Corte rispetto a quello – allora assai limitato – dei decisori politici, ha infatti trovato espressione soprattutto nelle sentenze in via pregiudiziale, che hanno fornito la sede privilegiata per l’esercizio di una funzione di politica giudiziaria. Ne è derivata, in sostanza, una diversa profondità del processo di integrazione, che si è articolato su due distinti piani: l’uno caratterizzato dall’adozione di atti di carattere essenzialmente tecnico e da un contesto normativo spesso assai frammentario; l’altro che, invece, attraverso la giurisprudenza, poneva le basi per la costruzione di una dimensione costituzionale dell’integrazione europea delineando un ordinamento giuridico con caratteristiche di autonomia [26]. Una «sfasatura» che ha indotto ad esprimere affermazioni critiche riguardo ad un eccessivo attivismo della Corte di giustizia ed al ruolo quasi legislativo da essa svolto [27]. Se tale dicotomia è apparsa evidente nel periodo di costruzione dei fondamenti del sistema, essa si è poi attenuata correlativamente all’estensione delle competenze dell’Unione e alla limitazione graduale dei casi di delibera all’una­ni­mità da parte del Consiglio, elementi che hanno ampliato ed agevolato l’a­zione normativa. Il ruolo marcatamente costituzionale svolto dalla Corte attraverso l’esercizio della competenza in via pregiudiziale e quello di «supplenza» dell’azione del legislatore sembrava, quindi, avere ormai esaurito la sua funzione. La più recente giurisprudenza in via pregiudiziale ha tuttavia evidenziato nuovi profili riguardo ai quali il ruolo della Corte appare decisivo nel processo di integrazione, lasciando ancora emergere, per alcuni aspetti, una fun­zione di compensazione rispetto alla difficoltà di azione del livello politico [28]. Da un lato, si [continua ..]

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VI. Il nuovo ruolo del rinvio pregiudiziale nella tutela dei valori dell'Unione

 La rilevanza che il rinvio pregiudiziale presenta nella definizione dei principi costituzionali dell’ordinamento dell’Unione emerge con chiarezza dai recenti sviluppi giurisprudenziali relativi alla protezione dei diritti fondamentali e, più in generale, al rispetto dei valori dell’Unione. A tale riguardo la giurisprudenza recente mostra importanti implicazioni per due diversi profili. In primo luogo, numerose sentenze in via pregiudiziale concernono la Carta dei diritti fondamentali a séguito dell’attribuzione ad essa dello stesso valore giuridico dei Trattati, chiarendo vari problemi interpretativi posti dai giudici nazionali riguardo agli effetti della Carta vincolante [36]; tra le principali questioni considerate dalla giurisprudenza possono rapidamente menzionarsi gli orientamenti relativi all’ambito di applicazione della Carta rispetto alle norme interne – inteso in modo ampio dalla Corte – e alla possibilità che le disposizioni da essa enunciate siano invocate direttamente nei giudizi nazionali, eventualmente anche in controversie tra soggetti privati. È assai rilevante che nel dialogo sui diritti fondamentali si inseriscano sempre più di frequente le Corti costituzionali che, rivolgendosi alla Corte di giustizia senza la «mediazione» del giudice a quo, sollevano in modo diretto delicate problematiche relative al rapporto tra la Carta e i diritti fondamentali tutelati dalle Costituzioni nazionali [37]. Alle pronunce relative agli effetti ed al campo applicativo della Carta, si affiancano quelle concernenti l’interpretazione del contenuto dei diritti da essa tutelati e il bilanciamento tra diversi diritti fondamentali. Poiché le disposizioni contenute nella Carta riflettono principi espressi in vari strumenti di tutela dei diritti umani, la Corte fornisce indirettamente un contributo interpretativo riguardo alle fonti «recepite», favorendo così un’interpretazione contestuale dei diritti fondamentali nell’ambito europeo. Consentono di evidenziare tale particolare profilo le recenti sentenze relative al rapporto tra la Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati e il divieto di trattamenti inumani o degradanti posto dalla CEDU [38], come pure le decisioni concernenti il rapporto tra la CEDU e la Convenzione di New York sui diritti dei minori [39]. Il numero assai elevato di [continua ..]

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NOTE

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