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Il Mediatore europeo e il diritto a una buona amministrazione: recenti sviluppi nel rapporto tra i cittadini e le istituzioni dell'Unione europea

Marco Inglese, Ricercatore Postdoc, Università di Friburgo.

Introdotto dal Trattato di Maastricht su ispirazione di precedenti e consolidate esperienze scandinave, il Mediatore europeo indaga casi di cattiva amministrazione commessi dalle istituzioni, dalle agenzie e dagli organi dell’Unione europea. Attraverso un corpus coerente di pronunce di carattere non giurisdizionale, il Mediatore è riuscito a ritagliarsi una posizione peculiare nel quadro istituzionale dell’Unione, prestando particolare attenzione ai fenomeni più problematici e attuali (e.g. Brexit, rispetto dei diritti fondamentali da parte delle agenzie, iniziativa legislativa dei cittadini, ecc.). Traendo spunto dalle indagini strategiche condotte ex officio e dalle denunce presentate dai singoli, il presente contributo offre una panoramica delle più recenti attività del Mediatore nel rapporto con le istituzioni dell’Unione e con i cittadini al fine di comprendere se, e in che misura, sia riuscito a raggiungere pienamente il suo obiettivo statutario e garantire il diritto a una buona amministrazione come previsto dall’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali.

PAROLE CHIAVE: mediatore europeo - buona amministrazione - soft law - denunce ex parte - indagini strategiche - rapporti interistituzionali

Introduced for the first time by the Treaty of Maastricht in light of previous and well-known Scandinavian experiences, the European Ombudsman is tasked with investigating cases of alleged maladministration perpetrated by European Union’s institutions, bodies and agencies. Through a consistent body of non-jurisdictional decisions, the Ombudsman has gained a salient position in the European Union institutional framework putting particular emphasis on some recent and controversial phenomena (e.g. Brexit, respect of fundamental rights by agencies, citizens’ legislative initiative etc.). Against this background, this article wishes to offer an overview of the Ombudsman’s most recent activities in order to understand whether, and potentially to what extent, it succeeded to fulfill his mandate and, eventually, to guarantee the right to good administration according to Article 41 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union.

KEYWORDS

European Ombudsman – Right to good administration – Soft law – Ex parte complaints – Ex officio investigations – Interinstitutional relations

Sommario:

I. Introduzione. - II. Lo sviluppo dei poteri del Mediatore e il suo ruolo nel quadro istituzionale dell’Unione europea. - III. Le denunce ex parte in materia di accesso ai documenti. - IV. Le indagini strategiche su Frontex e sulla Commissione nell’ambito dell’iniziativa legislativa dei cittadini. - V. Il codice di buona condotta amministrativa e il diritto a una buona amministrazione. - VI. Conclusioni. - NOTE


I. Introduzione.

Le origini della figura del Mediatore europeo[1] sono da rintracciarsi in alcune esperienze scandinave sviluppatesi già dall’inizio del Settecento. Infatti, è stato correttamente osservato che il moderno modello di mediatore tuttora più diffuso negli Stati membri dell’Unione europea e previsto dai Trattati, ricalchi le prerogative di quello danese [2]. Permangono tuttavia sostanziali differenze tra gli Stati membri. Alcuni hanno previsto un mediatore di natura parlamentare – pertanto centralizzato [3] – altri lo hanno istituito a livello regionale [4] ovvero ad hoc e per specifiche materie; altri, invece, gli hanno affidato compiti più ampi del controllo sulla pubblica amministrazione [5]. L’art. 20, par. 2, lett. d), TFUE stabilisce che i cittadini hanno il diritto di rivolgersi al Mediatore, norma ripresa poi dall’art. 43 della Carta  dei diritti fondamentali  [6] con una formulazione più ampia. L’art. 228 TFUE prescrive le modalità di nomina del Mediatore e i suoi poteri, aspetti disciplinati nello statuto [7] e dalle disposizioni di attuazione [8] di quest’ultimo. Il Mediatore è nominato dal Parlamento e rimane in carica per la durata della legislatura [9], collegando così il suo ufficio all’unica istituzione eletta dai cittadini. Oltre al possesso dei diritti civili e politici, all’indipendenza e all’idoneità allo svolgimento delle più alte funzioni giurisdizionali, l’art. 6, par. 2, dello statuto prevede che il Mediatore abbia «esperienza e competenza notorie per l’as­solvimento delle funzioni [...]». Lo statuto pone dunque un accento decisivo sulle specifiche competenze personali di questa figura, cosi da nominare individui sì indipendenti ma anche in grado di assolvere al meglio le funzioni precipue di tale ufficio quali ad esempio la mediazione tra interessi contrapposti. L’art. 228 TFUE descrive le competenze del Mediatore, ossia ricevere le denunce di qualsiasi cittadino dell’Unione e di qualsiasi individuo e/o persona giuridica che si trovi sul territorio di uno Stato membro riguardanti «casi di cattiva amministrazione nell’azione delle istituzioni, degli organi o degli organismi dell’Unione, salvo la Corte di giustizia dell’Unione [continua ..]

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II. Lo sviluppo dei poteri del Mediatore e il suo ruolo nel quadro istituzionale dell’Unione europea.

Lo sviluppo dei poteri del Mediatore procede di pari passo con l’ac­cre­sciuta importanza che egli ha saputo ritagliarsi nel quadro istituzionale dell’U­nione europea; pertanto, questi aspetti saranno esaminati congiuntamente. La Corte di giustizia aveva già enucleato gli elementi essenziali del diritto a una buona amministrazione – successivamente codificati all’art. 41 della Carta [19] – ma è anche grazie all’opera del Mediatore che essi hanno ottenuto una elaborazione più puntuale. Questo impulso, da un lato, deriva dalle competenze e dalle funzioni del Mediatore; dall’altro lato, trova la propria definitiva consacrazione nella visibilità che egli è riuscito a conferire a tale diritto. Del resto, questi aspetti sono indissolubilmente legati all’evoluzione dei poteri di indagine del Mediatore [20]. Infatti, l’elaborazione degli elementi essenziali del diritto a una buona amministrazione si è manifestata sia nelle decisioni adottate nella risoluzione amichevole delle controversie [21] sia nelle decisioni che chiudono le indagini strategiche nei confronti delle istituzioni, organi e agenzie. I poteri del Mediatore sono contenuti nello statuto. Innanzitutto, l’art. 1, par. 2, prevede che egli agisca “nel rispetto delle competenze attribuite dai trattati alle istituzioni e agli organi comunitari” mentre il successivo par. 3 specifica che egli non può intervenire nei procedimenti avviati dinanzi altri organi giurisdizionali né tantomeno rimetterne in discussione la fondatezza. La norma esclude dunque in maniera evidente la possibilità di configurare il ricorso al Mediatore come un ulteriore grado di giudizio. L’art. 2, par. 5, prescrive che prima di rivolgersi al Mediatore il ricorrente deve aver compiuto “i passi amministrativi appropriati” nei confronti dell’istituzione interessata, imponendo quindi dapprima un contatto informale tra le parti. Poiché il Mediatore può agire sia di propria iniziativa sia su denuncia di parte, le istituzioni coinvolte hanno l’obbligo di fornirgli tutte le informazioni necessarie per la soluzione del caso, in particolare concedendogli l’accesso ai documenti in loro possesso. Qualora l’esistenza di un’ipotesi di cattiva amministrazione sia stata dimostrata, il Mediatore presenterà [continua ..]

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III. Le denunce ex parte in materia di accesso ai documenti.

Fin dalla sua costituzione, il Mediatore è stato investito di un numero sempre crescente di denunce per casi di cattiva amministrazione perpetrati dalle istituzioni, dagli organi e dalle agenzie dell’Unione a danno dei singoli. Sebbene il numero di casi sia storicamente fluttuante [44], si segnala, più di recente, una decisa inversione di tendenza: mentre all’inizio la Commissione era l’istituzione più colpita dalle denunce dei cittadini, adesso le agenzie decentrate dell’Unione – anche in virtù dei loro ampi poteri regolamentari [45] – stanno lentamente ma costantemente assumendo il ruolo di soggetto più frequente nei reclami per cattiva amministrazione. Sempre su base quantitativa, il rapporto annuale 2016 evidenzia che i casi di cattiva amministrazione lamentati dai cittadini riguardano essenzialmente l’accesso ai documenti e le controversie di lavoro. Tralasciando quest’ultima tipologia a causa della sua assoluta specificità, riguardante essenzialmente il reclutamento di funzionari e le loro progressioni di carriera, ci si concentrerà invece sugli aspetti salienti della prima [46]. Le condizioni di ammissibilità [47] di una denuncia prevedono che essa non sia stata oggetto di un’azione davanti al giudice nazionale [48] o a quello dell’Unione e che non siano trascorsi più di due anni dall’episodio di asserita cattiva amministrazione. In un caso riguardante la Brexit [49], un cittadino britannico chiedeva alla Commissione l’accesso ad alcuni documenti riguardanti le negoziazioni in corso tra l’Unione europea e il Regno Unito. La Commissione dapprima lo indirizzava verso il sito web appositamente creato e poi, intimata di rivedere la propria decisione, non rispondeva in tempo utile. Il cittadino si rivolgeva quindi al Mediatore. È interessante notare che mentre il denunciante chiedeva l’accesso ai verbali e ai documenti di lavoro, solo dopo l’intervento del Mediatore la Commissione glielo consentiva parzialmente poiché ciò avrebbe potuto compromettere il buon esito delle negoziazioni con il Regno Unito, oscurando, peraltro, i dati personali dei funzionari incaricati. Il Mediatore chiudeva quindi il caso costatando che dopo il proprio intervento la Commissione aveva offerto tutte le informazioni richieste e che, quelle omesse, [continua ..]

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IV. Le indagini strategiche su Frontex e sulla Commissione nell’ambito dell’iniziativa legislativa dei cittadini.

L’incisività dei poteri del Mediatore e la sua azione positiva a garanzia del rispetto del diritto a una buona amministrazione sono ulteriormente testimoniati dall’accuratezza delle sue indagini strategiche iniziateex officio. In primo luogo, poiché il Mediatore deve offrire garanzie di indipendenza e svolgere una funzione di controllo, l’efficacia della sua azione dipende molto dalle sue caratteristiche personali e dal momento storico nel quale si trova ad agire. Non è quindi casuale che i primi due mediatori, Jacob Söderman e Nikiforos Diamandouros, abbiano adottato un approccio più prudente rispetto all’utilizzo delle indagini strategiche; concentrandosi piuttosto sull’enu­cleazione della nozione di cattiva amministrazione e sullo sviluppo dei propri poteri rimediali nelle denunce fatte dagli individui. Di converso, un utilizzo particolarmente accurato delle indagini strategiche – pertanto largamente apprezzato dai commentatori [59] – è da ascriversi all’opera della attuale Mediatrice. Ciò si evince anche dall’analisi quantitativa dei dati ricavati dai rapporti annuali: se negli anni 1995-2009 le indagini strategiche sono state appena 60, dal 2010 al 2015 si attestano a 79 [60] e altre 10 sono state iniziate nel 2016. Certo, la motivazione di un’azione così intrusiva è anche da attribuirsi alle rapide trasformazioni che l’Unione sta vivendo, a partire dalla Brexit, al ruolo sempre più ampio delle agenzie, al fenomeno dei c.d. whistleblowers [61] e delle c.d. revolving doors. In particolare, attraverso le indagini strategiche, la Mediatrice sta efficacemente promuovendo una campagna a favore della trasparenza [62] delle procedure decisionali dell’Unione [63]. All’in­terno di questa ampia casistica si farà riferimento a quelle sulla Commissione nell’ambito dell’iniziativa legislativa dei cittadini (ICE) [64] e su Frontex [65] che ad oggi rappresentano due casi paradigmatici di come il Mediatore sia riuscito a influenzare il contenuto degli atti dell’Unione. L’ICE è uno strumento di democrazia partecipativa introdotto dal Trattato di Lisbona. L’art. 11 TUE prevede che un milione di cittadini possa invitare la Commissione, nell’ambito delle sue attribuzioni, a [continua ..]

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V. Il codice di buona condotta amministrativa e il diritto a una buona amministrazione.

L’influenza dell’ombudsprudence e, più in generale, del Mediatoresulle istituzioni dell’Unione varia al variare della situazione fattuale di riferimento. Alla luce della casistica del Mediatore e del suo sviluppo nel quadro istituzionale dell’Unione, si possono dunque svolgere due considerazioni. In primo luogo, come visto per l’ICE e per Frontex, l’influenza delle decisioni e delle raccomandazioni del Mediatore sulla procedura legislativa dell’Unione è sempre più rilevante. In secondo luogo, il Mediatore è sempre più presente e attento ai rapporti che le istituzioni instaurano con i cittadini dell’Unione, o meglio, secondo il disposto dell’art. 43 della Carta, con tutti i soggetti che risiedono sul territorio di uno Stato membro. Infatti, in seguito alle pronunce del Mediatore, il diritto a una buona amministrazione è stato ulteriormente valorizzato tramite l’adozione da parte delle istituzioni di codici di condotta modellati sul codice di buona condotta amministrativa promosso dal Mediatore stesso [81]. Il codice di buona condotta amministrativa è stato elaborato dal Mediatore con l’obiettivo di fornire alle istituzioni una sorta di vademecum di principi [82] per orientare al meglio la loro azione nei confronti dei cittadini che vengono in contatto con loro [83]. Più in particolare, come è possibile comprendere dall’introduzione dell’atto, è previsto che esso serva da bussola per verificare se un caso sottoposto all’attenzione del Mediatore costituisca effettivamente un’ipotesi di cattiva amministrazione. Naturalmente, esso non ha efficacia vincolante e non risulta che sia stato esplicitamente richiamato nelle decisioni del Mediatore, ciononostante, offre alcuni spunti di sicuro interesse per lo sviluppo del diritto a una buona amministrazione, per un miglioramento di una cultura di servizio da parte dei funzionari delle istituzioni e, più in generale, per aumentarne l’efficacia in una dinamica di rapporti non conflittuali con i cittadini [84]. Nello specifico, il codice riprende l’art. 41 della Carta, contribuendo quindi – qualora se ne sentisse ancora il bisogno – a confermare la vincolatività del diritto fondamentale a una buona amministrazione [85]. Lo stesso codice, poi, indica i principi che dovrebbero guidare [continua ..]

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VI. Conclusioni.

L’impatto del Mediatore sui casi di cattiva amministrazione e sulle relazioni tra i cittadini e le istituzioni dell’Unione europea è ampio e profondo. Certo, trattandosi di un ufficio essenzialmente legato alla personalità di colui, anzi, momentaneamente, di colei la quale lo ricopre, non è una coincidenza che l’opera di alcuni mediatori sia stata più incisiva di altri, anche in relazione al momento storico in cui si sono trovati ad operare.È solo più di recente, infatti, che le attuali contingenze hanno dato la possibilità di indagare fenomeni prima sconosciuti ovvero esclusi a priori come la Brexit. È stato efficacemente sostenuto che l’azione del Mediatore contribuisca alla promozione del buon governo dell’Unione come una sorta di «critical friend [96]» la cui legittimazione dipende non solo e non tanto dalla sua posizione di indipendenza dalle altre istituzioni ma soprattutto dalla creazione di un corpus di decisioni coerenti e prevedibili. Altri, invece, hanno argomentato che l’azione del Mediatore europeo abbia contribuito in maniera decisiva allo sviluppo della cittadinanza dell’Unione e, più in generale, alla protezione dei diritti dei singoli andando ben al di là della stessa buona amministrazione [97]. Rimane comunque aperta la questione del ruolo del Mediatore nei casi di cattiva amministrazione commessi dalle amministrazioni degli Stati membri nell’applicazione del diritto dell’Unione. Essa è stata solo parzialmente risolta tramite il supporto della rete dei mediatori nazionali [98]. Questo strumento rappresenta una forma di cooperazione non gerarchica che funziona essenzialmente attraverso lo scambio di informazioni tra i mediatori stessi e l’eventuale coinvolgimento del Mediatore europeo. Quest’ultimo, a sua volta, viene investito di quesiti riguardanti l’applicazione del diritto dell’Unione dalle amministrazioni nazionali [99]. Ben lungi dal costituire un meccanismo di cooperazione rigidamente strutturato e di carattere pattizio, alla stregua del rinvio pregiudiziale, la rete dei mediatori contribuisce allo sviluppo e alla visi­bilità del principio di buona amministrazione, superando anche gli iniziali problemi interpretativi derivanti dall’incerto campo di applicazione del­l’art. 41 della Carta. Infatti, è [continua ..]

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NOTE

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