La cittadinanza dell’Unione discende dall’applicazione delle norme degli Stati membri, con ciò creando, de iure e de facto, 27 regimi differenti di acquisizione e perdita della cittadinanza stessa. Se, per oltre un ventennio, la Corte di giustizia si è concentrata sul consolidamento dei molteplici diritti da essa derivanti, nell’ultima decade sono giunti alla sua attenzione casi vertenti sulla revoca e, da ultimo, anche sull’acquisizione, aspetto, quest’ultimo, particolarmente legato all’identità nazionale degli Stati membri. Il presente contributo intende esaminare la giurisprudenza in materia al fine di verificare come i principi di solidarietà e leale collaborazione possano fungere, in questo contesto specifico, quali limiti alle competenze degli Stati membri e, di conseguenza, come detti limiti possano incidere sui diritti politici. Questi ultimi, infatti, agganciati al valore della democrazia, rappresentano l’essenza dei diritti dei cittadini dell’Unione.

SOMMARIO:

I. Introduzione - II. L’acquisizione della cittadinanza - III. La perdita della cittadinanza - IV. Dai limiti alle competenze degli Stati membri all’incidenza sui diritti politici del cittadino - V. Conclusioni - NOTE

I. Introduzione

A trent’anni dal Trattato di Maastricht [1], la cittadinanza dell’Unione – che «si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce» (art. 9 TUE) – continua a suscitare acceso interesse tra le istituzioni, i giudici nazionali e la Corte di giustizia, gli Stati membri e, naturalmente, le persone fisiche. Il fatto che da essa si diramino ulteriori diritti ha contribuito, sin dall’inizio [2], a imprimerle un vincolo di destinazione per farla divenire lo status fondamentale dell’individuo, il quale dichiarandosi «civis europeus sum [3]» la oppone a ogni potenziale violazione dei propri diritti fondamentali da parte degli Stati membri. Eppure, sono questi ultimi a stabilire chi sia cittadino dell’Unione. Infatti, come noto, «è cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro» (art. 9 TUE e art. 20 TFUE). Non esistendo criteri esplicitati dal diritto primario, de iure e de facto coesistono, quindi, 27 differenti sistemi di acquisizione e, di conseguenza, di perdita della cittadinanza [4]. Per quanto riguarda l’esercizio da parte dei singoli dei diritti derivanti dallo status di cittadino dell’Unione, alcuni sono disciplinati a livello nazionale – si pensi, ad esempio, ai 27 diversi sistemi elettorali che regolano le elezioni per il Parlamento europeo – mentre altri al livello dell’Unione, quali, indicativamente, l’accesso ai documenti delle istituzioni [5], il rivolgersi al Mediatore, l’uso delle petizioni, la protezione diplomatica e consolare [6] e, ovviamente, la disciplina della libera circolazione secondo la direttiva 2004/38 [7]. Se dal 1993 al 2009 la Corte di giustizia, opportunamente stimolata dai rinvii pregiudiziali dei giudici nazionali, ha contribuito ad affermare e chiarire il contenuto dello status di cittadino dell’Unione – anche, ma non solo, rispetto alla libertà di circolazione, di soggiorno e alle libertà economiche – è solo nel 2010 che essa affronta una questione relativa alla revoca della cittadinanza. La nota sentenza Rottman [8] offre i prodromi per le successive Tjebbes [9], JY [10], EP [11], X [12] e SÖ [13]. Infine, nella procedura di infrazione Commissione c. Malta [14] la Corte, per la prima volta, si è pronunciata sulle norme nazionali volte [continua ..]

II. L’acquisizione della cittadinanza

L’attribuzione della cittadinanza rappresenta un elemento imprescindibile dell’esercizio della sovranità statuale. Essa genera una dinamica includente e una escludente, entrambe intimamente legate al territorio dello Stato [23]. Per quanto concerne la prima, l’individuo è parte di una comunità nazionale, alla quale è legato in virtù di particolari vincoli, quali, tipicamente, la cittadinanza dei propri ascendenti ovvero il luogo della propria nascita. In forza di queste relazioni, al cittadino sono attribuiti diritti e doveri, intuitivamente, il rispetto della legge, l’elettorato attivo e passivo, la difesa della patria o la capacità contributiva, con ciò costituendo un legame autentico, solidale, fiduciario e identitario con lo Stato. Per contro, chi non è cittadino risulta, de iure ma non de facto, escluso dalla comunità di riferimento. Certo, l’evoluzione della civiltà giuridica ha portato all’affermazione dei diritti fondamentali, i quali, notoriamente, prescindono dalla cittadinanza e possono essere fatti valere anche dallo straniero, purché esso abbia una relazione con il territorio o con la giurisdizione dello Stato. Sul punto, ad esempio, l’ordinamento dell’Unione offre alcune ipotesi di mancato coordinamento fra taluni dei propri strumenti. Si pensi al diritto di rivolgersi al Mediatore europeo che gli artt. 20 e 24 TFUE attribuiscono ai cittadini mentre l’art. 228 TFUE e l’art. 43 della Carta estendono a «qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro» [24]. Peraltro, è fin troppo nota la critica per la quale la cittadinanza del­l’Unione, in quanto post-nazionale [25] e transnazionale [26], finisca per allentare i legami, soprattutto quelli di matrice solidaristica, che si sviluppano tra il cittadino e lo Stato. Del resto, sembra potersi concordare con coloro i quali hanno addirittura identificato la cittadinanza dell’Unione come priva di doveri [27], non solo e non tanto perché questi ultimi non sono tipizzati, ma anche perché alla violazione di un obbligo giuridico dovrebbe corrispondere una sanzione e, rebus sic stantibus, non pare che ne siano previste né nel diritto primario, né in quello derivato. D’altronde, la concettualizzazione stessa della cittadinanza [continua ..]

III. La perdita della cittadinanza

Esaminati i limiti alla sovranità nazionale nell’attribuzione della cittadinanza derivanti dall’appartenenza all’Unione, ulteriori riflessioni devono essere svolte per quanto concerne la revoca. Con la sentenza Rottman, la Corte di giustizia ha affrontato i dubbi interpretativi del giudice tedesco su un provvedimento amministrativo di privazione della cittadinanza con la conseguenza di rendere l’individuo apolide. La chiave di volta della pronuncia è da rinvenirsi, da un lato, nell’esplicita affermazione – ripresa dal già citato precedente Micheletti – della competenza statuale sia nell’acquisizione, sia nella revoca della cittadinanza; dall’altro lato, nell’obbligo di effettuare un esame di proporzionalità in senso stretto del provvedimento ablativo. Per quanto concerne il primo aspetto, sia l’Avvocato generale Maduro sia la Corte riconoscono che gli Stati membri possano privare della cittadinanza un individuo che non rispetti alcuni requisiti – più o meno stringenti, lo si vedrà anche nelle pronunce successive – e che, quindi, faccia venir meno la fiducia dello Stato e, di conseguenza, della collettività. Per quanto concerne il secondo profilo, nella sentenza in esame l’esigenza era tanto più avvertita in quanto il soggetto sarebbe diventato apolide, non potendo più recuperare automaticamente la cittadinanza austriaca che aveva in precedenza, dovendo, invece, iniziare il processo di naturalizzazione. La Corte conferma, rafforza e affina la propria giurisprudenza nelle sentenze successive, in particolare, in Tijebbes e JY. Nella prima, si trattava di capire se la perdita ipso iure della cittadinanza che, però, non dava luogo ad apolidia, dovesse essere ugualmente soggetta a un esame del provvedimento ablativo condotto alla luce del principio di proporzionalità. La Corte è nettissima sul punto e ciò è avvalorato nelle successive X e SÖ. In JY la Corte, tramite la risposta fornita al giudice del rinvio, ha censurato la decisione amministrativa austriaca di mancata concessione della cittadinanza, nonostante, a monte, vi fosse stata una promessa vincolante in tal senso e l’inte­ressato avesse già rinunciato alla propria precedente cittadinanza estone. Infatti, non è rispettoso del principio di proporzionalità un diniego fondato esclusivamente [continua ..]

IV. Dai limiti alle competenze degli Stati membri all’incidenza sui diritti politici del cittadino

Sinora, un potenziale intervento armonizzatore in materia di acquisizione e revoca della cittadinanza è ridotto a una mera a «profezia» [82] per due ordini di ragioni. In primo luogo, evidentemente, gli Stati membri non hanno inteso attribuire all’Unione un potere in materia. Tuttavia, giova ricordarlo, il Preambolo al TUE afferma che essi sono «decisi ad istituire una cittadinanza comune ai cittadini dei loro paesi» mentre l’art. 1 TUE conferma che «il presente trattato segna una nuova tappa nel processo di creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa». E invero, in Commissione c. Malta, lo Stato membro convenuto aveva eccepito che secondo la dichiarazione n. 2, allegata dagli Stati membri all’Atto finale del TUE, «la Conferenza dichiara che, ogniqualvolta nel trattato che istituisce la Comunità europea si fa riferimento a cittadini degli Stati membri, la questione se una persona abbia la nazionalità di questo o quello Stato membro sarà definita soltanto in riferimento al diritto nazionale dello Stato membro interessato». Dunque, è ancora latente una discrasia tra una dimensione comunitaria e una domestica della cittadinanza. In secondo luogo, stante la diversità tra i modi di acquisto e di perdita nei 27 Stati membri – in quanto espressione delle loro rispettive identità costituzionali e, in ultima analisi, di una sfera presuntamente intangibile della propria sovranità – non è peregrino immaginare tanto la difficoltà di un approccio comune quanto l’impraticabilità di un accordo in Consiglio. Similmente improbabile, e ancora più illusoria, sembra, rebus sic stantibus, l’ipotesi di scindere la cittadinanza dell’Unione da quella nazionale, conferendo alla prima uno status autonomo dalla seconda [83]. Dunque, sia un intervento armonizzatore sia l’ipotesi di scissione sembrano tanto più inattuabili in quanto richiedono una modifica del Trattato attraverso la procedura di revisione ordinaria ex art. 48 TUE. Il che, al netto delle interessanti prese di posizione della Conferenza sul futuro dell’Eu­ropa [84] e della proposta di risoluzione del Parlamento [85], sembra addirittura utopistico, anche a causa della già manifesta opposizione di alcuni Stati [86]. Tuttavia, qualche riflessione [continua ..]

V. Conclusioni

Il presente contributo ha inteso offrire una disamina di insieme delle problematiche sottese all’esercizio della competenza statuale in materia di acquisizione e perdita della cittadinanza e delle conseguenti ricadute sull’esercizio dei diritti politici del cittadino. In questo contesto, la giurisprudenza della Corte ha chiarito quali sono i principi applicabili sia ai provvedimenti di concessione della stessa, sia a quelli di revoca. Quindi, da un lato, sono stati usati i principi di solidarietà e leale collaborazione, mentre, dall’altro, quello di proporzionalità. Tuttavia, la privazione della cittadinanza pare colpire in modo differenziato i diritti dell’individuo. Infatti, sembrano essere fatti salvi quelli che, nell’equiparare l’apolide al cittadino di un Paese terzo, continuano a garantire la libera circolazione, il ricorso al Mediatore, l’accesso ai documenti delle istituzioni, le petizioni e il diritto di rivolgersi alle istituzioni e ottenere una risposta in una delle lingue previste dai Trattati. Di converso, i diritti politici, quindi, quelli più genuinamente connessi alla dimensione includente ed escludente della cittadinanza, come l’elettorato attivo e passivo alle elezioni comunali e al Parlamento europeo nonché il sostegno alle iniziative dei cittadini, sono irrimediabilmente compressi sull’intero territorio dell’Unione [109]. I due profili, cumulativamente considerati, parrebbero condurre verso una ancora non del tutto esplorata valorizzazione della dottrina del legame effettivo, anche per il tramite dell’integrazione progressiva, e attraverso l’esercizio dei diritti politici. Sembra, in ciò, come di recente si è tentato di sostenere in letteratura [110], potersi individuare la lenta emersione di un profilo politico-valoriale della cittadinanza, gradualmente affrancatosi dalla libera circolazione e, da un lato, maggiormente ancorato alla residenza di lungo periodo [111], dall’altro, riflesso nel valore della democrazia sancito dall’art. 2 TUE. Ciononostante, appare ancora difficile individuare compiutamente gli elementi costitutivi di detto profilo politico-valoriale. Tuttavia, è auspicabile che si avviino nuove riflessioni sul punto, soprattutto nel momento in cui anche la Corte, in due pronunce come Commissione c. Repubblica ceca e Commissione c. Malta, richiama le interconnessioni [continua ..]

NOTE