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Validità e interpretazione degli atti dell'UE alla luce della Carta: conferme e sviluppi nella giurisprudenza della Corte in tema di dati personali

Francesco Bestagno

 

 

The purpose of this article is to analyze the relationship between the Charter of Fundamental Rights of the European Union and the normative acts of the EU in light of the recent CJEU’s case-law, with special reference to the cases Digital Rights and Googleconcerning the access to and use of personal data. The analysis shows how the CJEU has made use of the Charter in several judgments following requests for preliminary ruling concerning the validity or the interpretation of secondary EU legislation. As the Charter now enjoys the same legal value as the Treaties, the CJEU has declared the partial or total invalidity of normative acts in conflict with it, even in cases where the act under scrutiny made no reference whatsoever to the Charter. By the same token, the CJEU has confirmed the obligation to interpret secondary EU legislation in harmony with the Charter. Eventually, the article argues that the CJEU should be more assertive in affirming the existence of “positive obligations” of the EU and the Member states to protect and uphold the rights enshrined in the Charter, even against violations by private individuals; in this regard, the CJEU could draw on the case-law of the ECHR Court dealing with the issue of the protection of personal data.

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Sommario:

I. Introduzione - II. La rilevanza della Carta nella soluzione di questioni pregiudiziali di legittimitÓ e di interpretazione degli atti normativi dell'UE - III. La Carta come parametro diretto di legittimitÓ delle limitazioni ai diritti fondamentali previste da un atto dell'UE: la sentenza Digital Rights - IV. L'(obbligo di) interpretazione conforme alla Carta degli atti normativi dell'UE: la sentenza Google - V. (Segue): direttive che 'danno attuazione' a disposizioni della Carta e rapporti giuridici tra soggetti privati - VI. Obblighi positivi di tutela dei diritti fondamentali rispetto a ingerenze da parte di privati: le possibili interazioni con la giurisprudenza della Corte di Strasburgo - NOTE


I. Introduzione

Tra le sentenze recenti della Corte di giustizia dell’Unione europea che hanno avuto maggiore eco nell’opinione pubblica e che sono destinate ad avere il maggiore impatto in concreto, soprattutto perché il numero dei beneficiari delle tutele in esse sancite è potenzialmente illimitato, si pongono le due sentenze pronunciate nel giro di poche settimane in ordine ai casi c.d. “Digital Rights” [1] e “Google” [2]. La principale analogia tra le due pronunce, e anche il motivo della loro rilevanza, risiede nella circostanza che entrambe abbiano ad oggetto la protezione dei dati personali e il rispetto della vita privata da ingerenze rese possibili dalle attuali tecnologie dell’informazione. Il primo dei due casi riguarda la conservazione dei dati relativi alle comunicazioni elettroniche: la Corte di Giustizia è stata chiamata a pronunciarsi sulle questioni pregiudiziali (di validità) sollevate da giudici di due diversi Stati membri in ordine alla direttiva 2006/24/CE [3], che aveva disciplinato l’obbligo di immagazzinare tali dati per ragioni di pubblica sicurezza [4]. La seconda sentenza, sempre emanata in via pregiudiziale, riguarda la possibilità che le autorità degli Stati membri ordinino alle società che gestiscono motori di ricerca su internet (nel caso di specie: il ben noto Google) di eliminare – su domanda di una persona – determinati links che risultino da ricerche effettuate a partire dal nome dell’in­te­ressato (il c.d. “diritto all’oblio”): la questione sottoposta alla Corte aveva ad oggetto l’interpretazione della direttiva 95/46/CE [5], al fine di chiarirne l’am­bi­to soggettivo di applicazione, e in concreto di stabilire se possano essere rivolti anche a tali gestori gli atti di opposizione al trattamento di dati e gli ordini di rimozione che la direttiva prevede in generale per i “responsabili del trattamento di dati personali” [6]. I problemi in questione sono ovviamente collegati agli sviluppi tecnologici fatti registrare nella “società dell’informazione”, e sono il segno dell’aumen­ta­ta sensibilità per la necessità di tutelare i singoli dalle ingerenze che tali tecnologie oggi consentono. Non sono state queste, del resto, le prime cause nelle quali la Corte [continua ..]

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II. La rilevanza della Carta nella soluzione di questioni pregiudiziali di legittimitÓ e di interpretazione degli atti normativi dell'UE

 Alcuni tra gli spunti più interessanti sul piano giuridico delle sentenze Digital Rights e Google riguardano le modalità con cui la Corte si è pronunciata sulla base della Carta. In esse, i giudici non si sono limitati (come si riscontra in pronunce anche recenti dei giudici dell’UE) ad una semplice menzione della Carta in generale o di singoli articoli della stessa (che in diversi altri casi è stata citata solo accanto ad altri riferimenti alla CEDU o ai principi generali [18], o anzi non è stata affatto citata a fianco della CEDU [19]): le pronunce in esame sono invece specificamente imperniate sulle possibili ingerenze nei diritti previsti dai menzionati artt. 7 e 8, e sul carattere prevalente e fondamentale di tali diritti sugli altri interessi in gioco nell’applicazione delle direttive in esame. Le due sentenze si inseriscono nella serie di pronunce nelle quali la Corte ha dato riscontro al riconoscimento formale del valore della Carta sancita dal Trattato di Lisbona [20]. Sotto questo profilo emerge la rilevanza anche sul piano “temporale” della novità apportata dall’art. 6.1 TUE nel 2009, in quanto il carattere giuridicamente vincolante e il rango primario della Carta sono stati consacrati formalmente solo in un momento successivo rispetto all’emanazione delle direttive oggetto delle questioni pregiudiziali (che sono datate rispettivamente 1995 e 2006) [21]. Ci si trova cioè in presenza di una circostanza giuridica sopravvenuta nel corso dell’applicazione di preesistenti atti di diritto derivato, da cui la Corte ha fatto discendere rilevanti conseguenze in ordine agli atti medesimi [22]. Da un lato, nella sentenza Digital Rights sono state imputate espressamente al legislatore dell’UE (che pure aveva legiferato prima che alla Carta fosse dato valore giuridico) le ingerenze derivanti dalla direttiva 2006/24 nei diritti sanciti dagli artt. 7 e 8 della Carta, e il superamento dei limiti imposti dal rispetto del principio di proporzionalità previsto nell’art. 52.1, per l’assenza delle garanzie che sarebbe stato necessario predisporre. Nel caso Google, invece, la Corte ha adottato un’interpretazione della direttiva 95/46 – che era preesistente alla proclamazione stessa della Carta nel 2000 – volta ad estendere le garanzie dei diritti fondamentali [continua ..]

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III. La Carta come parametro diretto di legittimitÓ delle limitazioni ai diritti fondamentali previste da un atto dell'UE: la sentenza Digital Rights

Il rango di fonte primaria oggi riconosciuto alla Carta trova riscontro nelle sentenze in cui il sindacato dei giudici dell’UE ha specificamente ad oggetto la compatibilità di atti di diritto derivato con la Carta stessa. In tali giudizi si esplica la sua principale funzione, di garantire che gli atti di tutte le istituzioni dell’UE [24] (oltre che gli atti degli Stati membri quando diano attuazione a norme di diritto dell’UE [25]) offrano adeguate tutele ai diritti fondamentali. In particolare, nel quadro di procedimenti originati da rinvii pregiudiziali di validità, la Corte di giustizia, opportunamente, si è pronunciata alcune volte richiamando la Carta malgrado le questioni ad essa sottoposte dai giudici nazionali non vi facessero espresso riferimento [26], quindi considerando autonomamente che nell’ordinamento dell’UE il principale parametro di riferimento in materia di diritti fondamentali sia rappresentato ormai da tale atto. Corretto appare, del resto, l’approccio che la Corte ha seguito quando ha motivato la necessità di valutare in base alla Carta la legittimità degli atti delle istituzioni facendo semplicemente riferimento alla previsione del­l’a­rt. 6.1 TUE, che ha reso la Carta parte integrante del diritto primario del­l’UE [27]. Suscitano invece perplessità le affermazioni, fortunatamente di numero contenuto [28], nelle quali la Corte sembra voler dire che la necessità di esaminare la conformità di un atto alle disposizioni della Carta discende dall’esistenza di espressi riferimenti alla Carta nell’atto in questione [29]. Questi passi lasciano trasparire qualche incertezza applicativa iniziale, che verosimilmente risente anche di affermazioni pronunciate dalla Corte in passato, nelle quali aveva riconosciuto l’importanza della Carta – all’epoca non formalmente vincolante – sulla base di richiami ad essa da parte del legislatore dell’UE [30]. Tale schema di ragionamento – che aveva rappresentato una soluzione ingegnosa al problema del valore della Carta prima del Trattato di Lisbona – era verosimilmente ispirato alla giurisprudenza comunitaria sviluppata in ordine agli Accordi GATT/OMC [31]; oggi però il medesimo approccio apparirebbe incongruo in materia di diritti fondamentali, in quanto non darebbe conto in maniera [continua ..]

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IV. L'(obbligo di) interpretazione conforme alla Carta degli atti normativi dell'UE: la sentenza Google

Il riferimento ai diritti dell’uomo – e specificamente alla Carta – come elemento di rilevanza centrale per la soluzione di una questione pregiudiziale (di interpretazione) è uno dei punti centrali anche della sentenza Google. La pronuncia tocca numerose questioni di notevole interesse [46], ma l’aspetto più rilevante sul piano sostanziale è costituito dall’affermazione dell’esistenza di uno specifico diritto individuale (il c.d. “diritto all’oblio”) pure nei confronti dei gestori di motori di ricerca, in relazione al quale si esige di riconoscere la prevalenza dei diritti fondamentali in gioco [47]. La Corte avrebbe potuto prendere in considerazione la natura di “principi generali dell’ordinamento dell’UE” degli obblighi di protezione relativi a tali diritti. La loro qualificazione come oggetto di principi generali avrebbe avuto l’effetto di portare a considerarli come già presenti nell’ordina­mento dell’UE al tempo dell’emanazione della direttiva 95/46/CE. Seguire questo diverso percorso nella motivazione non avrebbe avuto conseguenze concrete, nel caso di specie, in quanto non si sarebbero posti problemi di natura temporale (mentre non si può escludere in linea di principio che questo tipo di problemi si possa porre ad esempio in casi di invalidità di atti dell’UE, e di effetti retroattivi della dichiarazione di invalidità [48]). Il testo stesso della direttiva, peraltro, sottolinea che essa tende a garantire un livello elevato di tutela dei diritti e delle libertà fondamentali, “in particolare del diritto alla vita privata, riconosciuto anche dall’art. 8 [della CEDU] e dai principi generali del diritto comunitario” [49]. Tuttavia, nella sentenza si fa espresso riferimento ai principi generali di diritto dell’UE solo in via incidentale: la pronuncia rimarca semplicemente che in generale i diritti fondamentali “secondo una costante giurisprudenza, formano parte integrante dei principi generali di diritto di cui la Corte garantisce l’osservanza”, ma a ciò la Corte fa seguire immediatamente la precisazione che questi diritti “sono ormai iscritti nella Carta” [50]. La scelta di non richiamare la CEDU o i principi generali a fondamento dei diritti in questione nell’ordinamento dell’UE [continua ..]

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V. (Segue): direttive che 'danno attuazione' a disposizioni della Carta e rapporti giuridici tra soggetti privati

Come si è visto, la sentenza Google ha affermato che anche i gestori di motori di ricerca vanno considerati come destinatari degli obblighi sul trattamento dei dati personali stabiliti dalla direttiva 95/46 e in particolare dell’ob­bligo di cancellare determinati links, posto che la loro attività “può incidere, in modo significativo e in aggiunta all’attività degli editori di siti web, sui diritti fondamentali alla vita privata e alla protezione dei dati personali” [70]. Al riguardo, il giudizio di bilanciamento dei vari interessi in contrasto può rivelarsi in concreto più stringente in capo a questa categoria di operatori rispetto a quanto avviene in generale in ordine alla pubblicazione di contenuti su internet, dato il grado di ingerenza della loro attività sui diritti fondamentali [71]. È evidente che l’obbligo di rimozione di cui si parla è destinato a operare direttamente tra singoli, in quanto nei confronti di tali gestori una persona interessata può presentare direttamente una domanda (e in caso di risposta negativa chiedere che la cancellazione sia ordinata dalle autorità di controllo o giudiziarie degli Stati membri) [72]. L’operazione interpretativa condotta dalla Corte nella sentenza Google porta quindi a ricostruire degli obblighi specifici nelle relazioni tra privati, la cui fonte e la cui portata sono ravvisate in alcune norme della direttiva 95/46, come interpretate alla luce dell’esigenza di tutelare i diritti previsti dalla Carta. Al riguardo, è importante il passo in cui la Corte rileva che gli artt. 7 e 8 della Carta “ricevono attuazione, in particolare, mediante gli articoli 6, 7, 12, 14 e 28 della direttiva 95/46” [73]. Mi pare che non sia fuori luogo accostare questo passo a precedenti affermazioni della Corte di Giustizia, in particolare nella nota sentenza emessa nel caso Kücükdeveci (nella quale si rinviene uno dei primi riferimenti all’efficacia vincolante della Carta ai sensi dell’art. 6.1 TUE) [74]. Tale sentenza è incentrata sulla considerazione – ripresa più volte nella motivazione – per cui la direttiva 2000/78 [75] “dà espressione concreta” al principio di non discriminazione in base all’età, qualificato come un principio [continua ..]

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VI. Obblighi positivi di tutela dei diritti fondamentali rispetto a ingerenze da parte di privati: le possibili interazioni con la giurisprudenza della Corte di Strasburgo

Un profilo sul quale sembra opportuno soffermarmi, in conclusione, riguarda l’approccio della Corte di giustizia alla questione degli obblighi incombenti sull’UE e sugli Stati membri, di garantire anche nelle relazioni tra privati i diritti fondamentali riconosciuti dalla Carta. Lo spunto di riflessione sul punto non è offerto tanto dalla sentenza nel caso Digital Rights, che aveva ad oggetto una violazione dei diritti fondamentali imputabile ad una condotta del legislatore dell’UE. Nella sentenza Google, piuttosto, il punto centrale della pronuncia risiede nella constatazione che condotte di privati – ossia il trattamento di dati personali da parte dei gestori di motori di ricerca – sono potenzialmente lesive (anche in modo grave) di alcuni diritti protetti dalla Carta [82]. In quest’ultima pronuncia, si può notare che al riconoscimento dell’esi­stenza di un rischio di pesanti ingerenze non si accompagna l’affermazione es­plicita di obblighi precisi, in capo ai soggetti vincolati dalla Carta (UE e Stati membri), di impedire e reprimere le ingerenze stesse adottando specifiche misure. La sussistenza di obblighi di questa natura si ricava dalla sentenza, ma solo in forma indiretta: la Corte si sofferma sul “diritto all’oblio” del titolare dei dati personali e sui corrispondenti obblighi del gestore di motori di ricerca; solo di riflesso si desume, dalla ricostruzione del diritto ad esigere il blocco di determinati risultati delle ricerche, che le autorità pubbliche sono tenute ad adottare i provvedimenti di tutela che si rivelino necessari (ossia, in concreto: ad ordinare la rimozione), a fronte di una domanda fondata. In altri termini, la questione dei diritti e degli obblighi in gioco è analizzata, nella sentenza Google, essenzialmente sul piano dei rapporti interpersonali; in quest’ottica le condotte espressamente individuate come obbligatorie nella sentenza sono solo a carico dei gestori dei motori di ricerca [83]. Per quanto concerne le autorità pubbliche, invece, la sentenza si sofferma sulla “possibilità” che le autorità degli Stati membri ordinino di bloccare determinate informazioni su richiesta dell’interessato, e non sul loro obbligo di intervenire [84]. Il motivo della scelta di questa prospettiva risiede verosimilmente nel contenuto del quesito [continua ..]

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